Sono giorni in cui allo stato di incertezza generale dovuta all’emergenza sanitaria in corso e all’impossibilità di previsioni attendibili sul suo sviluppo, si aggiunge una nuova patologia: quella che sta affliggendo il principio di certezza del diritto, anche a causa del continuo avvicendarsi di fonti normative di carattere governativo, regionale e locale legate all’adozione di misure contenimento del virus.

di Oreste Pollicino, professore ordinario di Diritto Costituzionale – Università Bocconi

In tali momenti di incertezza bisogna aggrapparsi a qualcosa di certo, come per esempio i principi generali che sovraintendono al rapporto tra le fonti nel nostro ordinamento. Un tale aggancio può essere utile per identificare la soluzione più corretta al quesito su quale fonte debba prevalere, con riguardo al problema della chiusura delle attività degli studi professionali. Attività, infatti, di cui è stata sancita la chiusura (“salvo quelle relative ai servizi indifferibili ed urgenti o sottoposti a termini di scadenza”) con ordinanza 21 marzo 2020 n. 514 del governatore della Lombardia Fontana, che è stata smentita dal DPCM 22 marzo 2020 firmato dal Presidente del Consiglio, per cui tali attività possono invece proseguire.

Vi sono due considerazioni, una di carattere generale, l’altra legata alla disciplina emergenziale in vigore, che militano nello stesso senso: i professionisti coinvolti possono continuare lo svolgimento della loro attività. Prevale, infatti, quanto previsto dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.

In primo luogo, perché, in forza del criterio gerarchico, la normativa governativa prevale, in caso di contrasto, con quanto previsto da un’ordinanza di un presidente di Regione. E la ragione è ovvia. In caso contrario, vi sarebbe una frammentazione a livello regionale, che non consentirebbe allo Stato di realizzare il suo mandato costituzionale di assicurare un livello minimo di uniformità nella protezione dei diritti e delle libertà, che sicuramente vengono direttamente ed indirettamente coinvolti dall’adozione di misure di contenimento.

Ma vi è anche una ragione, come si diceva, legata alla disciplina emergenziale in vigore. Come è stato notato da Rocco Todero, il decreto legge 23 febbraio 2020, n. 6 (convertito in legge n. 13 del 2020) – che disciplina le modalità con cui il Parlamento identifica organi e modalità di intervento per l’adozione di misure restrittive – è molto chiaro sul punto. In particolare il decreto, dopo aver identificato una serie di attori competenti a livello governativo e regionale e locale, tra cui ovviamente i governatori delle Regioni e i sindaci, specifica (all’art. 3, comma 2) che solo “nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri” possono intervenire, in caso di estrema necessità urgenza, le fonti ministeriali, regionali e locali rilevanti, comprese ovviamente le ordinanze dei Presidenti di Regione.

Ed è quello che è successo con l’ordinanza del presidente Fontana (che non a caso richiama in premessa il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6), la quale, vista l’estrema necessità ed urgenza dettata dal drastico peggioramento della situazione sanitaria in Lombardia, nelle more dell’adozione del DPCM 22 marzo 2020, ha previsto la chiusura delle attività professionali. Una volta adottata la fonte governativa, per definizione, la fonte regionale in contrasto si deve ritrarre, perché è cedevole rispetto a quella adottata a livello centrale.