Prime considerazioni sul Codice del Terzo Settore

Con la legge 6 giugno 2016 n.106 è stata conferita al governo una delega per riformare il Terzo settore, l’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile militare.

La riforma del terzo settore si attendeva da anni perché l’intero ambito è regolato da ventisette articoli del codice civile (artt. dal 14 al 32 e dal 35 al 42, essendo stati abrogati gli artt. 33 e 34) e da una notevole quantità di leggi statali in prevalenza dettate con finalità fiscali.

Ricordiamo tra le altre la legge n. 381/1991 inerente la disciplina delle cooperative sociali, la legge 383/2000 inerente la disciplina delle associazioni di promozione sociale, la legge 266/1991 legge quadro sul volontariato, ed il decreto Legislativo n. 460/1997 portante il riordino della disciplina degli enti non commerciali e delle ONLUS.

Alle norme statali si affiancano le norme regionali e delle province autonome che disciplinano la tenuta dei registri stabiliti dalla legge statale per determinate categorie di enti di loro competenza per territorio, le quali spesso condizionano l’iscrizione alla sussistenza di determinati requisiti.

Una normativa quindi priva di qualsiasi organicità che ha dato luogo a una molteplicità di discipline differenti non riconducibili ad una visione globale del terzo settore.

Malgrado la situazione giuridica, quest’ultimo ha raggiunto un’importanza anche economica (in Italia esistono circa 300.000 enti non profit che secondo l’ultimo censimento ISTAT incidono del 3,4% sul Pil nazionale) che non permetteva di tollerare oltre una vacanza legislativa. Si sentiva l’esigenza di disciplinare in modo omogeneo tutte le realtà del non profit esistenti.

In attuazione alla delega sono stati emanati alcuni Decreti Legislativi, due dei quali particolarmente interessanti per l’attività notarile.

Il primo è il Decreto Legislativo 3 luglio 2017 n. 112 che disciplina le imprese sociali cercando, attraverso agevolazioni fiscali e una sia pur limitata distribuzione di utili, di eliminare quegli aspetti che ne hanno ostacolato la diffusione e che hanno di fatto determinato il fallimento di questo istituto introdotto nel nostro ordinamento dal decreto legislativo 24 marzo 2006 n. 155.

Il secondo è il Decreto Legislativo 3 luglio 2017 n. 117 che contiene il codice del Terzo Settore. Il lavoro è stato importante e complesso perché l’intero comparto è formato da realtà estremamente differenti tra loro per dimensione, forma e organizzazione. Gli enti non profit comprendono sia l’ospedale con migliaia di posti letto e proporzionali costi di struttura e di personale, sia enti di ricerca magari di livello internazionale, ma anche associazioni di volontariato che nascono su spontanea iniziativa di persone di buona volontà che vogliono mettere insieme le loro capacità lavorative per soddisfare le esigenze di soggetti bisognosi. Il legislatore aveva l’arduo compito di dettare regole che garantissero trasparenza e rigore in modo da dare fiducia ai terzi che si trovassero ad interagire con questi enti e soprattutto a coloro che, fidandosi dei dati comunicati, volessero beneficiare determinate attività, il tutto senza tuttavia appesantire con norme troppo vincolanti, economicamente onerose e difficilmente sostenibili organizzazioni spontanee e poco strutturate.

Due sono le scelte fatte che costituiscono la base dell’intero sistema:

– creare un doppio binario di enti: quelli che rientrano nella nuova disciplina e che sono riconosciuti come Enti Terzo Settore (ETS) da una parte, e quelli precedenti alla riforma oppure anche di nuova costituzione che tuttavia non intendono ricondursi ad essa, e che resteranno quindi regolamentati dal codice civile (ma non più dalle precedenti normative “speciali” come vedremo tra breve);

– non modificare il codice civile le cui scarne norme continueranno ad essere applicate agli enti non ETS ed in via residuale anche agli ETS.

L’articolo 2 del D.Lgs. n. 117 [1] stabilisce i principi generali del Codice del Terzo Settore che permeano quanto viene sviluppato nei complessivi 104 articoli che lo compongono, ripartiti in dodici titoli.

Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, presso cui è istituito il Registro Unico Nazionale del Terzo Settore (d’ora in avanti anche Registro Unico), resta il dicastero di riferimento per tutto il Terzo Settore; allo stesso spetta l’emissione dei decreti attuativi ancora da promulgare ed il potere di vigilare sull’intero sistema con particolare riferimento al funzionamento della procedura di registrazione degli enti al fine di assicurarne uniformità di trattamento.

Importante è comprendere che sono ETS soltanto gli enti iscritti nel Registro Unico per i quali il codice del Terzo Settore costituisce la principale fonte di diritto, fermo restando che agli stessi enti continueranno ad applicarsi, per quanto non previsto dal decreto in esame ed in quanto compatibili, anche le norme del codice civile in materia e le relative disposizioni di attuazione (art.3).

Come è intuibile comprendere, l’operatività dell’intera riforma è legata e dipende dalla operatività del Registro Unico i cui tempi sono dettati dall’art. 53: entro un anno dall’entrata in vigore del D. Lgs. 117, il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali dovrà definire con decreto la procedura per l’iscrizione, individuando i documenti da presentare, le modalità di deposito degli atti, le regole per predisporre, tenere, conservare e gestire il Registro Unico e la modalità di comunicazione tra il Registro delle imprese e il Registro Unico relativamente alle imprese sociali e agli ETS che esercitano attività commerciali. Entro i sei mesi successivi all’entrata in vigore del decreto ministeriale, Regioni e Province autonome disciplinano i procedimenti amministrativi per l’emanazione dei provvedimenti di iscrizione e cancellazione degli ETS e si muniscono di una struttura informatica; infine, entro i sei mesi dalla predisposizione di quest’ultima, gli stessi enti pubblici territoriali devono rendere operativo il sistema.

Il Decreto, nell’indicare i termini di adeguamento alla nuova disciplina per alcuni enti speciali (art. 101 commi 2 e 4), fa riferimento a diciotto mesi, termine quindi che il legislatore ritiene congruo (forse meglio dire termine ritiene minimo) per attuare la riforma.

Il Registro Unico è istituito presso il Ministero ma operativamente gestito su base territoriale e con modalità informatiche presso Regioni e Province autonome anche se non sono ancora state individuate le strutture competenti. Il Registro è pubblico deve essere accessibile a tutti gli interessati con modalità telematiche. Questo è un rilevante passo avanti sulla strada della trasparenza anche se sarà necessario attendere il famoso decreto attuativo per comprenderne il funzionamento e le modalità di accesso.

Sarà composto da sette sezioni (art. 46):

a) Organizzazioni di volontariato (OdV) ;

b) Associazioni di promozione sociale (APS);

c) Enti filantropici;

d) Imprese sociali, incluse le cooperative sociali;

e) Reti associative;

f) Società di mutuo soccorso;

g) Altri enti del Terzo settore.

Cosa fare fino alla operatività del Registro Unico Nazionale del Terzo Settore?

Organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale

Per le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale attualmente iscritte nei registri speciali tenuti dalle regioni e dalle province autonome l’art. 54 prevede una “trasmigrazione dei registri esistenti”. Gli enti pubblici territoriali provvedono a comunicare al Registro Unico i dati in loro possesso degli enti già iscritti il giorno antecedente la operatività dello stesso Registro. Qualora gli uffici del Registro unico, ricevute le informazioni, al fine di verificare la sussistenza dei requisiti per l’iscrizione, ritenessero necessari ulteriori informazioni o documenti, entro 180 giorni provvedono a richiederli agli enti. L’omessa trasmissione delle informazioni e dei documenti necessari entro i sessanta giorni dalla richiesta comporta la mancata iscrizione nel Registro Unico, con la conseguenza che l’OdV o l’APS restano enti nella forma in cui sono stati costituiti (si presume in larga maggioranza nella forma di associazioni riconosciute o non riconosciute), disciplinati dalle norme del codice civile, privi di tutti benefici derivanti dalla loro qualifica, benefici che sono venuti meno per abrogazione della relative norme. Non potranno avvalersi della indicazione di OdV o di APS nella loro denominazione perché tali parole o locuzioni equivalenti possono essere usate solo dagli ETS iscritti nelle relative sezioni del Registro unico (terzo comma dell’art. 32 e quinto comma dell’art. 35).

Si può affermare che non esisteranno ODV e APS al di fuori del sistema ETS.

Una precisazione: il codice continua a chiamare “organizzazioni” le OdV ed infatti queste sono obbligate a inserire l’intera dizione o il suo acronimo nella loro denominazione, anche se l’art. 32 stabilisce che le OdV possano assumere solo la forma di associazione riconosciuta o non riconosciuta.

Fino alla operatività del Registro Unico però continuano ad applicarsi le norme attualmente in essere ai fini e con gli effetti derivanti dalla iscrizione nei registri di ONLUS, di ODV, di APS e delle imprese sociali (secondo comma dell’art. 101) [2] ed il requisito dell’iscrizione al Registro unico da parte degli enti del Terzo settore si intende soddisfatto attraverso la loro iscrizione ad uno dei registri attualmente previsti dalle normative di settore. Tuttavia tali enti devono adeguarsi alle disposizioni del presente decreto entro i diciotto mesi dalla sua entrata in vigore, il 3 agosto 2017. Il problema dell’”adeguamento” delle OdV e delle APS che necessita per poter “trasmigrare” nel Registro Unico merita un approfondimento per ognuna delle categorie speciali da fare in altra sede.

Si precisa che le Onlus sono destinate a scomparire per essere assorbite in una delle sezioni del Registro Unico identificata in considerazione della loro struttura e attività.

L’art. 101 stabilisce che le modifiche statutarie necessarie per l’adeguamento, potranno essere assunte “con le modalità e le maggioranze previste per le deliberazioni dell’assemblea ordinaria” ed è presumibile che tale indicazione trovi applicazione anche qualora lo statuto preveda un quorum maggiorato per eventuali modifiche, fermo restando che l’intervento del notaio sarebbe comunque consigliabile per la nostra competenza in materia.

Imprese sociali

Le imprese sociali [3], diversamente dagli altri ETS che anche qualora esercitino attività commerciale devono comunque essere iscritte anche al Registro Unico oltre che al registro imprese, verranno iscritte presso un’apposita sezione del Registro delle Imprese; questa formalità soddisfa il requisito della iscrizione presso il Registro Unico ed ha natura costitutiva ai fini dell’acquisizione della qualifica di impresa sociale (così la Relazione Illustrativa).

In realtà l’art. 5 del D. Lgs. N. 155/2006 (Disciplina dell’impresa sociale ora abrogato dall’art. 19 del D. Lgs. N. 112/2017) già prevedeva l’esistenza di una “apposita sezione” dove iscrivere le imprese sociali; resta quindi da vedere se questa rimarrà la medesima nella quale confluiranno le imprese sociali preesistenti e le “nuove”, oppure se si costituirà una nuova sezione. La previsione del secondo comma dell’art. 101 [4]   dove si richiede che gli enti iscritti nei Registri Onlus, Organizzazioni di Volontariato, Associazioni di promozione sociale e Imprese sociali si adeguino alle disposizioni del decreto in oggetto entro diciotto mesi dalla data della sua entrata in vigore, ci induce forse a pensare che la sezione sarà unica e che le imprese già iscritte, per rimanervi, devono adeguarsi nel termine previsto.

La citata sezione d) nel Registro Unico sembrerebbe quindi dislocata presso i registri delle imprese; la relazione illustrativa infatti chiarisce in proposito che il Ministero “ha accesso” al registro imprese per esercitare le sue funzioni di monitoraggio e controllo.

Le cooperative sociali e i loro consorzi invece continuano ad essere regolamentati dalla legge 8 novembre 1991 n. 381 che resta in vigore.

Cosa cambia per associazioni e fondazioni?

L’art. 22 prevede che le associazioni e fondazioni ETS acquistino la personalità giuridica mediante iscrizione nel Registro Unico, in deroga al DPR n. 361/2000.

Spetta al notaio che riceve l’atto costitutivo verificare la sussistenza delle condizioni previste dalla legge per la costituzione dell’ente ed il controllo sul patrimonio minimo di cui deve essere dotato (di euro 30.000 per le fondazioni e di euro 15.000 per le associazioni) e chiedere l’iscrizione presso il Registro Unico.

La norma si ispira al diritto societario e riconosce al notaio un ruolo centrale: a lui spetta il preventivo controllo di legalità mentre all’ufficio del Registro Unico resta una mera verifica della regolarità formale della documentazione.

Qualora il notaio non ritenga sussistere le condizioni per l’iscrizione, gli interessati possono chiederla direttamente al Registro Unico, ma in caso di silenzio dell’Ufficio l’iscrizione si intende negata (così il terzo comma dell’art. 22 dove è prevista una procedura analoga a quella disciplinata dal terzo comma dell’art. 2436 c.c.).

La relazione illustrativa precisa che resta comunque possibile anche per le associazioni e fondazioni ETS acquisire la personalità giuridica mediante la procedura ordinaria (che rimane in vigore) di cui al DPR n. 361/2000 anche se non spiega come avverrebbe in tal caso l’iscrizione al Registro Unico; è lecito supporre che dovrebbe avvenire su richiesta della Prefettura o della Regione che hanno competenza alla verifica prevista dall’art. 1 del D.P.R, n. 361/2000. E’ stabilito inoltre per i medesimi enti, in considerazione della loro autonomia patrimoniale, un obbligo di ripianamento del patrimonio minimo in conseguenza di perdite che lo riducessero di oltre un terzo (quinto comma dell’art.22 anche in questo caso in analogia a quanto stabilito per le società di capitali artt. 2446-2447 e 2482 bis -2482 ter c.c.).

Fuori dalla previsione dell’art. 22 sopra citata ed inerente associazioni riconosciute e fondazioni, l’atto costitutivo e lo statuto potranno essere redatti in conformità a modelli standard tipizzati predisposti dalle reti associative e approvati dal Ministero del lavoro (quinto comma dell’art. 47).

La procedura di iscrizione degli ETS è disciplinata dagli artt. 47 e seguenti nei quali sono anche indicati i dati da comunicare al Registro Unico nonché le modifiche dell’ente che devono essere iscritte.

L’art. 52 stabilisce che gli atti per i quali è previsto l’obbligo di iscrizione nel Registro Unico sono opponibili ai terzi soltanto dopo la loro pubblicazione, a meno che l’ente non provi che i terzi ne erano a conoscenza, anche questa volta in perfetta analogia con il terzo comma dell’art 2300 c.c. in tema di società.

Merito del Codice del terzo Settore è quello di aver eliminato la frammentarietà della legislazione sinora esistente in materia, di aver dato una definizione unitaria degli ETS [5] individuandone alcune caratteristiche generali e dettandone una disciplina comune.

Cosa dobbiamo fare prima della operatività del Registro Unico?

Se chiamati a costituire un nuovo ente, dobbiamo cercare di renderlo già conforme alle esigenze del futuro Registro Unico.

Per prima cosa dobbiamo verificare se i clienti fondatori intendono o meno creare un ente ETS prospettandone la disciplina, i controlli, gli adempimenti e le agevolazioni che tali enti possono avere. Andrà ben chiarito che qualora il cliente non intendesse sottoporre l’ente a questa normativa non ci saranno più le agevolazioni fiscali finora riconosciute per ONLUS, OdV e APS che restano solo transitoriamente in vigore sino all’operatività del Registro [6].

Per la costituzione di un ente non ETS possiamo procedere esattamente come fatto sinora; in caso contrario è necessario identificare la sezione del Terzo Settore nel quale inquadrare l’ente e redigerne la regolamentazione interna in conformità al Codice in modo da prepararne l’iscrizione; questa relativamente alle APS e OdV avverrà con la “trasmigrazione” sopra citata e per gli altri enti su richiesta volontaria secondo le indicazioni che ci darà il decreto ministeriale che dovrà illustrare il funzionamento del Registro (art. 53).

Il riconoscimento delle fondazioni ed associazioni riconosciute continuerà ad essere regolato dal D.P.R. 361/2000 perché solo dopo l’attuazione del Registro Unico il Notaio potrà “omologarne” la costituzione con la conseguenza che l’acquisto della personalità giuridica avverrà con l’iscrizione nel Registro Unico (art.22).

Si tratta di una riforma particolarmente ricca di spunti di studio da analizzare in modi specifico.

Così come tredici anni fa ci abbiamo studiato, compreso e assimilato la riforma societaria, anche in questa occasione avremo tempo per comprendere appieno la nuova disciplina, per studiare le caratteristiche comuni a tutti gli ETS, i singoli settori degli enti, le nuove figure quali gli enti filantropici o le reti associative, i centri di servizi per il volontariato, la disciplina contabile e fiscale degli ETS, il nuovo sistema di controllo e gli organi pubblici e privati a ciò preposti, le agevolazioni per l’accesso ai finanziamenti ed ai rapporti con la pubblica amministrazione, le operazioni straordinarie ora disciplinate dall’art. 42 bis c.c. e le molte altre novità che contiene l’intera riforma.

 

Note:

[1] “È riconosciuto il valore e la funzione sociale degli enti del Terzo settore, dell’associazionismo, dell’attività di volontariato e della cultura e pratica del dono quali espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo, ne è promosso lo sviluppo salvaguardandone la spontaneità ed autonomia, e ne è favorito l’apporto originale per il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, anche mediante forme di collaborazione con lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli enti locali”.

[2] e ciò malgrado l’art. 102 abroghi la legge 266/1991 inerente le organizzazioni di volontariato, la legge 383/2000 inerente le associazioni di promozione sociale e gli artt. dal 10 al 29 del D. Lgs. 460/1997 inerente le ONLUS (con la precisazione che quest’ultima abrogazione, ai sensi del secondo comma dell’art. 104, ha decorrenza dal periodo di imposta successivo all’autorizzazione della Commissione Europea di cui al decimo comma dell’art. 101 e comunque non prima del periodo di imposta successivo alla operatività del Registro Unico).

[3] Per le quali è stata dettata una nuova disciplina con il Decreto Legislativo 3 luglio 2017 n. 112/2017

[4] “ Fino all’operatività del Registro unico nazionale del Terzo settore, continuano ad applicarsi le norme previgenti ai fini e per gli effetti derivanti dall’iscrizione degli enti nei Registri Onlus, Organizzazioni di Volontariato, Associazioni di promozione sociale e Imprese sociali che si adeguano alle disposizioni del presente decreto entro diciotto mesi dalla data della sua entrata in vigore. Entro il medesimo termine, esse possono modificare i propri statuti con le modalità e le maggioranze previste per le deliberazioni dell’assemblea ordinaria”.

[5] il primo comma dell’art. 4: “1. Sono enti del Terzo settore le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le imprese sociali, incluse le cooperative sociali, le reti associative, le società di mutuo soccorso, le associazioni, riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore.

[6] Per maggiore precisione vedi quanto sopra riportato.

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Prime considerazioni sul Codice del Terzo Settore ultima modifica: 2017-10-23T08:09:20+00:00 da Maria Nives Iannaccone