Riforma del Terzo Settore – Organizzazioni di Volontariato e Associazioni di promozione sociale

L’art. 102 del Decreto Legislativo 3 luglio 2017 n. 117 portante il Codice del terzo settore (CdTS) esordisce con l’abrogazione della legge 11 agosto 1991 n. 266 e della legge 7 dicembre 2000 n. 383 che disciplinavano rispettivamente l’attività di volontariato e le associazioni di promozione sociale.

In realtà le norme transitorie attenuano la tassatività di tale dichiarazione, infatti il secondo comma dell’art. 101 stabilisce che “Fino all’operatività del Registro unico nazionale del Terzo settore, continuano ad applicarsi le norme previgenti ai fini e per gli effetti derivanti dall’iscrizione degli enti nei Registri Onlus, Organizzazioni di Volontariato, Associazioni di promozione sociale e Imprese sociali che si adeguano alle disposizioni del presente decreto entro dodici mesi dalla data della sua entrata in vigore”.

Inoltre il successivo quarto comma dello stesso articolo 102 ripristina quella parte delle leggi abrogate che regolamenta i registri presso i quali venivano e vengono tuttora iscritti questi enti, procrastinando la loro abrogazione all’operatività del Registro Unico Nazionale (RUN), mentre il terzo comma rinvia l’abolizione dei fondi per il volontariato e per l’associazionismo all’attuazione di quanto previsto all’art. 73, che stabilisce il trasferimento delle risorse per il terzo settore (attualmente facenti parte del Fondo nazionale per le politiche sociali) in un apposito capitolo di spesa di competenza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali nel programma “Terzo settore (associazionismo, volontariato, Onlus e formazioni sociali) e responsabilità sociale delle imprese e delle organizzazioni”.

L’intero sistema transitorio dettato per le ODV e APS si basa sul loro passaggio alla qualifica di ETS, come vedremo in seguito.

Gli enti di cui stiamo trattando godono di una speciale disciplina nel CdTS contenuta negli articoli 32 e seguenti.

E’ necessario premettere che per quanto non espressamente contenuto nei citati articoli si applicano le disposizioni generali dettate per le associazioni del terzo settore, come espressamente previsto nell’art. 20; e per quanto non previsto nel CdTS si applicano le norme del codice civile e le relative disposizioni di attuazione, come previsto nell’art. 3.

Partendo dalla previgente disciplina ad oggi abrogata, possiamo constatare che la stessa è quasi interamente riportata nel CdTS, anche se frazionata tra le disposizioni generali e quelle specifiche dettate per le categorie degli enti in oggetto.

Infatti i requisiti della mancanza di lucro e della democraticità, l’obbligo della redazione del bilancio, il divieto di distribuzione degli utili, la devoluzione del patrimonio in caso di scioglimento, ed in particolare le attività che possono essere svolte, sono tutti argomenti compresi nel titolo secondo del CdTS, che contiene le disposizioni generali valide per tutti gli ETS. Qui in particolare giova ricordare che l’art. 28 ha previsto per tutti gli ETS (quindi anche per ODV e APS pur se prive di personalità giuridica) l’applicazione della disciplina di responsabilità degli organi di amministrazione e controllo dettata per le società per azioni.

Una prima novità si trova nella scelta operata dal legislatore di dare un quadro giuridico omogeneo ed autonomo del volontariato e della figura del volontario, in considerazione del fatto che l’attività spontanea e gratuita di lavoro può essere esplicata a favore di qualsiasi ETS, non soltanto a favore degli ODV.

Il Titolo terzo è intitolato “Del volontario e dell’attività di volontariato” (artt. 17, 18 e 19) e vi si trova conferma dell’assoluta mancanza di remunerazione per i volontari, dell’incompatibilità della qualità di volontario con qualsiasi altra forma di lavoro subordinato o autonomo, nonché della copertura assicurativa obbligatoria contro infortuni e malattie connesse con l’attività svolta. Si richiede maggiore trasparenza del lavoro volontario ed infatti si stabilisce l’obbligo, per l’ente che ne beneficia, di tenere un apposito registro nel quale iscrivere tutti i volontari che svolgano in modo non occasionale la loro attività a suo favore. Inoltre si ammette il rimborso spese al volontario, ma soltanto entro i limiti già stabiliti dallo stesso ente e comunque mai in modo forfettario.

Il legislatore dimostra più volte la propria convinzione che la cultura ed i valori del volontariato, fondati sulla solidarietà e la condivisione, concorrano al perseguimento del bene comune e possano realizzare dei positivi cambiamenti nel contesto sociale di riferimento; come si evince, in particolare, dall’art. 19 che introduce la promozione della cultura del volontariato da parte delle amministrazioni pubbliche1 alle quali si chiede di sensibilizzare i giovani all’attività di volontariato nelle scuole e nelle Università. Il Ministro del lavoro2 stabilirà con decreto i criteri per il riconoscimento, sia nell’ambito lavorativo che in quello scolastico, delle competenze acquisite durante lo svolgimento di tali attività.

Gli articoli 32, 33 e 34 si occupano in modo specifico delle organizzazioni di volontariato. La definizione (Organizzazioni di volontariato) è rimasta quella precedente, anche se ormai questa attività può essere svolta solo nella forma dell’associazione sia riconosciuta che non riconosciuta3. Inoltre, ai fini della loro costituzione, è necessario il numero minimo di sette persone fisiche oppure di tre organizzazioni di volontariato. Se lo statuto lo prevede, possono essere ammessi come associati anche altri ETS oppure enti non profit, purchè il loro numero non sia superiore al cinquanta per cento di quello delle organizzazioni di volontariato già partecipanti. La norma non dice nulla per il caso del venir meno, durante la vita dell’associazione, del numero minimo di associati richiesto per la costituzione dell’ente, diversamente da quanto previsto per le società cooperative (terzo comma dell’art. 2522 c.c.) o per le società di persone (art.2272 c.c.); pertanto, come desumibile dal secondo comma dell’art. 27 del codice civile in tema di associazioni4, questa circostanza non dovrebbe costituire causa di scioglimento della ODV5.

Il CdTS nel definire le ODV, prevede che svolgano una o più attività elencate nel precedente articolo 5 e ciò diversamente dalla legge n. 166/1991 che invece parlava solo di “attività di volontariato” senza mai definire in quali settori potesse svolgersi. Tuttavia questo non può certamente significare che siano state poste limitazioni alla operatività delle ODV, perché quest’ultimo articolo è così ampio e articolato da comprendere (quasi) qualsiasi attività che direttamente o indirettamente possa perseguire quelle finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale che caratterizzano tutti gli ETS.

Nella ricerca di trasparenza e conoscibilità, la denominazione deve contenere la locuzione “organizzazione di volontariato” o il suo acronimo ODV, che pertanto non possono essere usati da soggetti diversi.

Come già previsto dall’art. 3 della legge n. 266/1991, le ODV possono assumere lavoratori dipendenti o avvalersi di lavoratori autonomi nei limiti necessari al regolare svolgimento dell’attività, ma l’art. 33 prevede ora che non possano superare il cinquanta per cento del numero dei volontari.

Un’altra novità è contenuta nella norma che disciplina la governance: tutti gli amministratori devono essere scelti tra le persone fisiche associate oppure tra gli associati delle organizzazioni di volontariato (cui spetta la facoltà di indicarli) a loro volta associate dell’ente. Si conferma la gratuità delle cariche6, salvo il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate.

Alle APS sono dedicati gli art. 35 e 36.

Ritroviamo regole già viste per le ODV:

  • la forma è vincolata ed è quella dell’associazione riconosciuta o non riconosciuta;

  • le attività esercitabili sono tutte quelle elencate nell’art. 5;

  • le APS devono avvalersi in modo prevalente dell’attività di volontariato dei propri associati;

  • la denominazione deve contenere la locuzione “associazione di promozione sociale” o il suo acronimo APS, che non possono essere usati da soggetti diversi;

  • le APS possono assumere lavoratori dipendenti o avvalersi di prestazioni di lavoro autonomo anche dei propri associati (che non siano però volontari stante il divieto dell’art. 17) il cui numero non superi il cinquanta per cento del numero dei volontari o il cinque per cento del numero degli associati; anche per questi enti il ricorso ai lavoratori esterni deve essere limitato a quanto necessario per l’esercizio dell’attività;

  • al momento della loro costituzione è necessario il numero minimo di sette persone fisiche oppure di tre associazioni di promozione sociale.

Le differenze tra le due categorie di enti in oggetto sono pertanto rimaste piuttosto poche. La maggiore diversità è rappresentata dai soggetti beneficiari dell’attività esercitata: le APS devono svolgere la loro attività a favore dei propri associati, di loro familiari o di terzi, le ODV prevalentemente a favore di terzi. In realtà però entrambe potrebbero svolgere la loro attività anche a soltanto favore di estranei, perché per le APS non è richiesta la prevalenza dell’attività a favore degli associati o loro familiari.

Inoltre per le APS è espressamente ammessa l’assunzione dei propri associati (che non siano volontari), previsione non presente per le ODV, per le quali pertanto sembrerebbe inibita l’assunzione di propri associati anche se non volontari.

Nel dettare la disciplina delle APS il legislatore ha confermato la sua attenzione alla democraticità delle regole interne dell’ente inerenti l’ammissione degli associati, alla personalità della partecipazione e all’autonomia dello stesso ente da strutture lucrative esterne, ripetendo quanto già previsto dal terzo comma dell’art. 2 della legge n. 383/20007 .

Il legislatore, in considerazione della rilevanza del loro contributo sociale, ha previsto solo per gli ODV e per le APS la loro iscrizione tra gli enti del terzo settore mediante la procedura di “trasmigrazione” regolata dall’art. 54.

Gli enti pubblici territoriali soggetti alla tenuta dei registri speciali cui venivano iscritte le ODV e le APS ( e nei quali devono ancora essere iscritte sino all’operatività del RUN) devono trasmettere al Registro Unico Nazionale i dati in loro possesso inerenti tutti gli enti iscritti nei registri speciali il giorno precedente quello in cui il RUN diverrà operativo. Tuttavia questo passaggio non determina l’automatica iscrizione delle ODV e APS già esistenti nel RUN e quindi la loro qualifica di ETS, perché prima della iscrizione gli uffici del RUN devono verificare che sussistano tutti i requisiti richiesti per essere ETS. A tal fine possono richiedere all’ente i documenti o le informazioni mancanti; l’omessa collaborazione dell’ente entro i sessanta giorni dalla richiesta, comporta la mancata iscrizione nel RUN. Fino al termine della verifica gli enti iscritti continuano a beneficiare dei diritti derivanti dalla loro categoria.

Per agevolare la verifica e ridurre al massimo le possibili ulteriori richieste di informazioni o documentazione, l’art. 101 chiede che le ODV e le APS, che vogliano essere ETS e che vogliano, fino alla iscrizione nel RUN, godere delle agevolazioni fiscali degli ETS che solo per loro vengono parzialmente anticipate (come meglio vedremo più avanti)8, adeguino il proprio statuto alle disposizioni del CdTS entro diciotto mesi dall’entrata in vigore dello stesso. Nell’ottica di agevolare l’adeguamento, le modifiche potranno essere deliberate con le modalità e le maggioranze previste dai rispettivi statuti o dalla legge per l’assemblea ordinaria. Fino alla operatività del RUN, a questi enti continuano ad applicarsi le norme previgenti, ai fini e per gli effetti derivanti dalla iscrizione nei registri speciali (art. 101 secondo comma).

Coerentemente con questa procedura:

  1. il terzo comma dell’art. 101 del CdTS dispone: “Il requisito dell’iscrizione al Registro unico nazionale del Terzo settore previsto dal presente decreto, nelle more dell’istituzione del Registro medesimo, si intende soddisfatto da parte delle reti associative e degli enti del Terzo settore attraverso la loro iscrizione ad uno dei registri attualmente previsti dalle normative di settore” (il riferimento è alle ONLUS, APS, ODV e alle imprese sociali);

  2. il primo comma dell’art. 104 prevede solo per ODV e APS (nonché per le ONLUS) un anticipo “in via transitoria” dal primo gennaio 2018 sulla decorrenza di alcune normative fiscali contenute nel titolo X inerente il regime fiscali degli ETS9. Per tutti gli altri ETS, a sensi dell’art. 104 secondo comma, il titolo X entrerà in vigore a decorrere dal periodo di imposta successivo all’autorizzazione della Commissione Europea (di cui all’art. 101 decimo comma) ma “non prima del periodo di imposta successivo di operatività” del RUN.

A questo punto è evidente che dopo l’entrata in vigore del RUN non ci saranno ODV o APS che non vi siano iscritte e quindi che non siano ETS; la stessa definizione contenuta negli articoli 32 e 35 espressamente dice che “sono enti del terzo settore…”. Quindi non solo non potrebbero utilizzare tali locuzioni (ODV e APS ma neanche ETS) nella loro denominazione, ma non potrebbero neanche godere di alcuna agevolazione, perché nei loro confronti sarebbero inapplicabili le norme fiscali previste dal titolo decimo del CdTS (il quale contiene negli artt. 84, 85 e 86 una disciplina speciale per ODV e APS).

In attesa della operatività del RUN:

  • continuano ad applicarsi le norme previgenti ai fini e per gli effetti derivanti dall’iscrizione degli enti nei Registri delle Organizzazioni di Volontariato, Associazioni di promozione sociale (secondo comma dell’art. 101);

  • il requisito della iscrizione al RUN è soddisfatto dall’iscrizione nei registri speciali ad oggi esistenti (i quali come già visto, a sensi dell’art. 102 ultimo comma, restano in vigore fino alla operatività del RUN);

  • gli enti esistenti ed iscritti negli appositi registri devono adeguarsi alle disposizioni del Decreto Legislativo n. 117/2017 entro diciotto mesi dal 2 agosto 2017, data della sua entrata in vigore.

Cosa succede in mancanza di adeguamento entro i diciotto mesi? La legge stabilisce un termine che prescinde dall’operatività del RUN; quindi, se in proposito non dovessero esserci ulteriori chiarimenti dagli attesi decreti, le Regioni e Province speciali tenute al controllo dei registri, decorso il termine stabilito, potrebbero verificare se sia stato o meno attuato l’adeguamento. Il secondo comma dell’art. 101 infatti stabilisce che “fino all’operatività del Registro unico nazionale del Terzo settore, continuano ad applicarsi le norme previgenti ai fini e per gli effetti derivanti dall’iscrizione degli enti nei Registri…” ma sembrerebbe limitare tale previsione agli enti che si adeguano.

Inoltre solo agli enti iscritti e solo in previsione di un loro adeguamento sono applicabili anticipatamente dal primo gennaio 2018 ed in via transitoria le norme fiscali indicate nell’art. 104 primo comma e solo gli enti che si siano adeguati possono aspettarsi di superare con esito positivo la procedura di trasmigrazione.

C’è da chiedersi se le norme inerenti il bilancio, la governance, la responsabilità, il patrimonio, le competenze dell’assemblea (per citarne solo alcune) che sono previste per gli ETS in generale e quelle speciali contenute negli art. 32 e ss. del CdTS, siano o meno vincolanti per gli enti esistenti ed iscritti sin dall’entrata in vigore dello stesso Codice.

In altre parole: la nuova disciplina prevista per ODV e APS è già applicabile a questi enti oppure è necessario che la recepiscano nei propri statuti?

Personalmente ritengo che il legislatore abbia dato un termine di adeguamento proprio al fine di lasciare all’ente il tempo di scegliere se diventare ETS, con tutte le conseguenze giuridiche e fiscali contenute nella nuova disciplina, oppure decidere altrimenti. Pertanto ritengo che solo dopo le modifiche necessarie per far proprie le nuove regole contenute nel Codice, deliberate dagli organi interni ad oggi competenti e portate ai rispettivi statuti o regolamenti, l’ente dovrà attenersi a quanto ivi stabilito.

Le ODV e le APS di nuova costituzione in linea teorica potrebbero forse costituirsi con la vecchia disciplina perché le norme previgenti “ai fini e per gli effetti derivanti dall’iscrizione…” restano in vigore; in realtà, aldilà dell’interpretazione che si vuole dare a tale disposizione, sarebbe più che opportuno che i nuovi enti si costituiscano adeguandosi alle norme dettate per le rispettive categorie ed in mancanza, a quelle previste per tutti gli ETS.

1 L’art. 1 secondo comma del Decreto legislativo 165/2001. “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunita’ montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”.

2 Il secondo comma dell’art. 19: “Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca e del Ministro per la Semplificazione e la pubblica amministrazione, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, definisce con decreto i criteri per il riconoscimento in àmbito scolastico e lavorativo delle competenze acquisite nello svolgimento di attività o percorsi di volontariato.”

3 Il primo comma dell’art. 32 contiene la definizione delle ODV: “Le organizzazioni di volontariato sono enti del Terzo settore costituiti in forma di associazione, riconosciuta o non riconosciuta, da un numero non inferiore a sette persone fisiche o a tre organizzazioni di volontariato; per lo svolgimento prevalentemente in favore di terzi di una o più attività di cui all’articolo 5, avvalendosi in modo prevalente delle prestazioni dei volontari associati.

4 Qui applicabile a sensi del secondo comma dell’art. 3 del CdTS

5 Principio che dovrebbe essere valido anche per le APS

6 Già prevista dal terzo comma dell’art. 3 della legge 266/1991

7Non sono associazioni di promozione sociale i circoli privati e le associazioni comunque denominate che dispongono limitazioni con riferimento alle condizioni economiche e discriminazioni di qualsiasi natura in relazione all’ammissione degli associati o prevedono il diritto di trasferimento, a qualsiasi titolo, della quota associativa o che, infine, collegano, in qualsiasi forma, la partecipazione sociale alla titolarità di azioni o quote di natura patrimoniale”.

8 Il primo comma dell’art.104 stabilisce che: Le disposizioni di cui agli articoli 77, 78, 81, 82, 83 e 84, comma 2, 85 comma 7 e dell’articolo 102, comma 1, lettere e), f) e g) si applicano in via transitoria a decorrere dal periodo di imposta successivo a quello in corso al 31 dicembre 2017 e fino al periodo d’imposta di entrata in vigore delle disposizioni di cui al titolo X secondo quanto indicato al comma 2, alle Organizzazioni non lucrative di utilita’ sociale di cui all’articolo 10, del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460 iscritte negli appositi registri, alle organizzazioni di volontariato iscritte nei registri di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, e alle associazioni di promozione

sociale iscritte nei registri nazionali, regionali e delle provincie autonome di Trento e Bolzano previsti dall’articolo 7 della legge 7 dicembre 2000, n. 383.

9 vedi precedente nota n. 8

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Riforma del Terzo Settore – Organizzazioni di Volontariato e Associazioni di promozione sociale ultima modifica: 2018-02-15T10:55:38+00:00 da Maria Nives Iannaccone