Edilizia Convenzionata: Note di commento alla ordinanza del Tribunale di Roma del 17.04.2018

L’ordinanza del Tribunale di Roma (in composizione monocratica), X sez. civile, del 17.04.2018, resa nell’ambito di un giudizio sommario ex art. 702bis c.p.c., presenta problematiche di notevole interesse, per le quali è opportuno ritornare per la terza volta sull’edilizia residenziale pubblica convenzionata (art. 35 L. n. 865/1971), dopo i precedenti articoli pubblicati sempre su questo giornale, in data 24 gennaio 2018, Note a sentenza Cassazione SS.UU. n. 18135/2015. Problematiche e profili applicativi dei commi 49bis e 49ter dell’articolo 31, legge n. 448/1998 (pubblicato, con titolo sintetico, come Convenzioni con diritto di superficie e convenzioni con diritto di proprietà), e, in data 17 settembre 2017, Vincolo di prezzo massimo di cessione e convenzioni ex art. 35 L. n. 865/1971 con diritto di piena proprietà.

di Roberto Ferrazza Notaio in Roma

Come è noto, la “miscela esplosiva” di due eventi – legislativo e giudiziario – ha innescato una serie di conflitti, confluiti in numerose cause giudiziarie, fra acquirenti e venditori di immobili di edilizia convenzionata in piani di zona di cui alla L. n. 167/1962.

Dapprima, la legge n. 106/2011 ha introdotto i commi 49 bis e 49 ter all’art. 31 della L. n. 448/1998, con i quali, per agevolare il trasferimento dei diritti immobiliari, è stata concessa la facoltà ad un proprietario di immobile di edilizia pubblica convenzionata, soggetto al vincolo di prezzo massimo di cessione, di affrancare il bene da detto vincolo pagando un corrispettivo al Comune, a seguito di apposita convenzione da redigersi con atto pubblico.

Successivamente la Cassazione, a Sezioni Unite, con sentenza n. 18135 del 16 settembre 2015, giudicando su di un caso di convenzione avente ad oggetto la proprietà superficiaria e assumendo come dirimente il testo normativo del comma 49bis, ha affermato il principio che tutte le convenzioni ex art. 35 L. n. 865/1971 fossero soggette, ad efficacia indefinita, al vincolo di prezzo massimo di cessione; ha quindi ritenuto che all’acquirente spettasse il diritto alla restituzione del prezzo versato in eccedenza – con nullità parziale della clausola relativa al prezzo (di mercato) – e, infine, ha stigmatizzato la speculazione che ha effettuato il venditore, arricchendosi della differenza tra l’importo versato per l’acquisto del bene a prezzo vincolato e l’importo acquisito dalla successiva rivendita a prezzo di mercato.

Conseguentemente, come consentito dalla sentenza della Cassazione citata, diversi acquirenti, che avevano acquistato, a prezzo di mercato, beni immobili di edilizia convenzionata in piani di zona, fermo rimanendo la validità dell’atto, hanno intimato ai propri danti causa la restituzione del prezzo versato in eccesso (superiore al prezzo massimo di cessione), facendo così sanzionare dal giudice adito, la speculazione effettuata dal venditore1.

Dopo l’entrata in vigore del comma 49 bis (e 49 ter) art. 31 L. 448/1998 (13.07.2011), questa speculazione è invece consentita, all’attuale proprietario del bene, seppur “mitigata” dal previo pagamento di un determinato corrispettivo al Comune per l’affrancazione del vincolo, pagamento che, secondo la magistratura, costituendo “una sorta di restituzione al patrimonio pubblico del beneficio economico fruito al tempo dell’assegnazione dell’area” (cfr. Tribunale di Roma, sentenza n. 9863/2014, citata dall’ordinanza in esame), impedirebbe inammissibili speculazioni da parte del privato assegnatario.

A mio parere, tuttavia, lo spirito della legge 865/1971 non era essenzialmente quello di evitare le “speculazioni” a carico del patrimonio pubblico2, da parte dei (primi) proprietari venditori, bensì quello di garantire la casa ai cittadini, con bassi livelli reddituali, a prezzi contenuti.

Se la speculazione “diretta” è quindi quella effettuata dal proprietario venditore, che si arricchisce della differenza fra il prezzo di acquisto (agevolato ai sensi di legge) e il prezzo di vendita (al valore di mercato), il concetto, anche improprio, di “speculazione inversa”, definisce il caso in cui l’acquirente, una volta ottenuta in giudizio l’intera somma di prezzo eccedente dal venditore, suo dante causa, proceda, subito dopo, quale proprietario, alla liberazione del vincolo di prezzo massimo, ai sensi del comma 49 bis o ter, con una somma assai inferiore alla stessa eccedenza di prezzo, in modo da poter realizzare lui la differenza fra valore calmierato e valore di mercato del bene.

Ed è proprio questa l’ipotesi valutata dal Tribunale di Roma, con l’ordinanza in esame, in base alla quale non è stata accolta la richiesta dell’acquirente di restituzione della somma di euro 177.240,84, oltre interessi legali fino al soddisfo, pari all’importo di prezzo in eccedenza pagato al momento dell’acquisto (euro 275.000,00, a fronte di un prezzo massimo di cessione calcolabile in euro 109.082,55), ma, con accoglimento parziale del ricorso, è stato liquidato, a carico del venditore dante causa, solo le somme e le spese necessarie all’affrancazione, che sono state determinate in circa 8 mila euro (10 mila euro, includendo ulteriori spese per perizia e interessi).

La motivazione del Tribunale, finalizzata ad evitare la paventata cd. speculazione inversa, è incentrata sull’istituto dell’abuso del diritto, in base al quale una persona non deve esercitare un proprio diritto soggettivo con modalità contrarie al dovere di correttezza e buona fede, causando uno sproporzionato ed ingiustificato sacrificio della controparte contrattuale, al fine di conseguire risultati diversi ed ulteriori rispetto a quelli per i quali quei poteri o facoltà sono attribuiti.

Pertanto, l’acquirente che, pur potendo affrancare il bene, richieda la differenza di prezzo esercita sì un suo diritto (come consentito dalla Cassazione n. 18135), ma in maniera contraria ai doveri di buona fede e correttezza, perché pretende di avere 100, quando può ottenere il medesimo risultato chiedendo 10; ossia, il suo danno economico (diminuzione patrimoniale per il vincolo sul bene) può essere risarcito con 10 (affrancando il bene dal vincolo), ma la legge gli consente anche di ottenere 1003 (acquisto del bene con il vincolo, senza affrancazione), con grave sacrifico economico del dante causa debitore.

La richiesta del venditore ricorrente, commenta l’ordinanza, sarebbe pienamente legittima ove l’ordinamento non concedesse altri rimedi per liberare il bene, ma, in realtà, così non è in quanto è riconosciuto al proprietario (ma non a colui che ha venduto) di procedere all’affrancazione del bene pagando un prezzo.

A) Naturalmente, l’ordinanza ha destato perplessità e contestazioni, soprattutto nella parte di avvocatura specializzata nella difesa delle istanze degli acquirenti, ma ritengo che essa sia condivisibile sul punto principale deciso (abuso del diritto) e contenga alcuni spunti interessanti che meritano approfondimento.

Innanzitutto, l’ordinanza non è in evidente contrasto con la decisione delle Cassazione SSUU. n. 18135; anzi, l’accoglimento parziale del ricorso dell’acquirente-avente causa è dovuta proprio all’applicazione di detta sentenza. Piuttosto, ne riduce gli effetti nell’ambito di una concreta disparità fra venditori (ex proprietari) e acquirenti (nuovi proprietari) che possono – loro solo – affrancare il bene dal vincolo. È un argine ad una nuova forma di speculazione, argomento sollevato, in generale, dalla Cassazione solo per i venditori, in relazione alla vendite da loro effettuate a prezzo di mercato, anziché calmierato; ovvero, un tentativo di soluzione, nel rispetto dei superiori principi costituzionali (art. 3 Cost.), di una questione seria e drammaticamente nuova4  – che sta emergendo nella realtà sociale, non prefigurata dalla sentenza n. 18135 – sulla quale la stessa Corte di legittimità potrà tornare ad esprimersi alla luce delle recenti argomentazioni dei giudici di merito sull’abuso di diritto.

Sostanzialmente, in base all’ordinanza in esame, si impone all’acquirente di affrancare il bene dal vincolo del prezzo massimo, mentre alcuni acquirenti, in realtà, con il rivendicare la restituzione del prezzo versato in eccesso, e non avendo necessità di vendere l’immobile nell’immediato (e quindi di affrancare), intendono, innanzitutto, acquistare la casa ad un prezzo (calmierato) almeno dimezzato e, secondariamente, “beneficiare” della liberalizzazione della legge n. 106/2011.

È, in ultima analisi, un conflitto fra venditori e acquirenti, fra chi può beneficiare delle opportunità  “speculative” del comma 49 bis (o ter): gli acquirenti, da una parte, ritengono di potersi giovare della norma citata (e ad acquistare a prezzo calmierato), in quanto, avendo l’attuale titolarità del bene, solo a loro spetta, per legge, l’esercizio della facoltà di affrancazione; dall’altra parte, i venditori ritengono che detta soluzione comporti una ingiustificata disparità di trattamento tra coloro che sono stati proprietari degli immobili sino al 13 luglio 2011 (data di entrata in vigore della legge 106/2011) – e che non hanno avuto la possibilità di affrancare l’immobile e potrebbero pertanto essere tenuti a restituire le ingenti somme versate in eccedenza – e quelli divenuti proprietari successivamente a tale data, a cui invece è stata legislativamente riconosciuta la possibilità di affrancare il bene e di rivenderlo senza limiti di prezzo, disparità che, secondo l’ordinanza in esame, viola palesemente l’art. 3 della Costituzione.

Tale conflitto deve essere certamente risolto col bilanciare, ragionevolmente, gli opposti interessi, di venditori e di acquirenti. E in tal senso, ritengo che la scelta del Tribunale di Roma, con l’ordinanza in esame, sia equa ed apprezzabile.

Infatti, il dante causa – venditore, di fronte ad una richiesta economica assai onerosa, risulta sprovvisto di una tutela efficace: non può affrancare il bene dal vincolo, in quanto non più titolare del diritto di proprietà5, non può eccepire la nullità dell’intero contratto (per la presenza dell’art. 1339 c.c.), né la sua annullabilità per errore di diritto6; subisce, quindi, ex post, una notevole compressione della sua libertà contrattuale7 e dovrebbe soggiacere alla scelta discrezionale dell’acquirente avente causa, il quale può esigere, iure, l’intero indebito oggettivo (importo di prezzo eccedente) – preferendo così lo strumento più gravoso per il debitore (indubbiamente, è assai difficile far fronte, in tempi brevi, a seguito di una sentenza di condanna certa, al versamento di somme considerevoli, sull’ordine di decine o centinaia di migliaia di euro), per conseguire obiettivi ulteriori e diversi rispetto a quelli indicati dal legislatore –, oppure, “accontentarsi” della somma sufficiente all’estinzione del vincolo, ai fini di una successiva affrancazione8. Inoltre, non si può trascurare neanche l’eventualità che la difesa del dante causa-debitore possa risultare ulteriormente compromessa nel caso in cui sia prescritta l’azione di ripetizione di indebito (prezzo in eccedenza) nei confronti del proprio dante causa, contro cui rivalersi.

Con l’ordinanza in esame, risulta invece invertita l’ottica della scelta del rimedio “risarcitorio”, proprio per riequilibrare la posizione processuale del debitore in senso conformativo ai precetti superiori della Costituzione, individuati nel dovere di solidarietà nei rapporti intersoggettivi (art. 2 Cost.), nell’esistenza di un principio di inesigibilità come limite alle pretese creditorie (C. Cost. n. 19/94), da valutare insieme ai canoni generali di buona fede oggettiva e di correttezza (artt. 1175, 1337, 1359, 1366, 1375 cod. civ.): spetterà al venditore-debitore scegliere uno dei due rimedi – restituzione dell’indebita parte di prezzo o pagamento del quantum necessario all’affrancazione del bene dal vincolo –, alla stregua delle obbligazioni alternative (art. 1285 e ss. cod. civ.).

In tal senso, oltre all’esempio della riduzione di ufficio della penale, ricordato dal Tribunale, quale forma correttiva degli squilibri contrattuali decisa autonomamente dal giudice, mi sembra calzante un altro riferimento normativo, coerente a questo sistema di tutela, e cioè l’art. 2058, 2° co., cod. civ., nel quale è previsto che il giudice possa disporre che il risarcimento avvenga per equivalente, se la reintegrazione in forma specifica risulti eccessivamente onerosa per il debitore.

In definitiva, nel conflitto fra più proprietari deve darsi salomonicamente preferenza a colui che per primo, in ordine temporale, ha avuto la titolarità del bene9, come se la legge 106 citata fosse stata emanata al tempo della originaria convenzione; in ogni caso, il pagamento del corrispettivo per l’affrancazione libera, logicamente, tutti i proprietari succedutisi nel tempo.

Comunque, se la tesi favorevole all’abuso del diritto non si dovesse consolidare in seno alla magistratura, sarà opportuno un intervento legislativo, come da me auspicato (ved. Nota a sentenza ….. cit, sub 9, Conclusioni), nel senso di imporre in sede di giudizio, l’obbligo della previa procedura di affrancazione del vincolo, oppure di consentire a chiunque sia stato titolare del bene di poter affrancare il bene, anche senza essere attuale proprietario, con effetti solutori ed estintivi per tutti i proprietari, sia precedenti che successivi, con conseguente improcedibilità delle azioni di ripetizione di indebito oggettivo.

L’intervento legislativo è oltretutto necessario anche per prevenire ulteriori casi di “abuso”; ad esempio, rebus sic stantibus, si è legittimati a chiedere la restituzione del prezzo versato in eccedenza, anche nel caso in cui non si abbia più la titolarità dell’immobile e non si abbia nemmeno subìto analoga istanza dal proprio avente causa (al quale, a sua volta, è stato venduto il bene a prezzo di mercato), cosicché l’arricchimento sarebbe doppiamente ingiustificato, non avendo subito il ricorrente alcun danno economico; e non potendosi neanche configurare l’affrancazione, perché nessuna delle due parti in causa ha la titolarità del bene, non sarebbe possibile nemmeno applicare la soluzione  “correttiva” dell’ordinanza in esame.

In estrema ratio, ove il legislatore non provvedesse a ridefinire la normativa, sarà opportuno il ricorso alla Corte Costituzionale, per ingiustificabile disparità di trattamento (art. 3 Cost.), e per manifesta lesione, nell’impianto creatosi dalla legge n. 106/2011, come consolidato dalla Corte di Cassazione, dei principi di ragionevolezza (verificarsi di conseguenze abnormi rispetto ai fini che la legge intendeva perseguire) e di proporzionalità (squilibrio evidente fra le posizioni delle parti, eccessivo e gravoso sacrificio economico di una parte rispetto all’altra, mancato bilanciamento dei diritti). Tale ricorso alla Corte Costituzionale è stato però momentaneamente escluso dal Tribunale di Roma, con l’ordinanza in esame, avendo applicato la norma nell’unico modo che ha ritenuto conforme alla Costituzione, altrimenti determinandosi un’ingiustificata disparità di trattamento, in patente violazione dell’articolo 3 della Costituzione.

Per quanto riguarda il contrasto fra l’ordinanza de qua e la sentenza della Cassazione sez. II, n. 28949 del 4.12.2017, la quale in fattispecie simile, se non identica, non ha ravvisato abuso di diritto, avendo l’acquirente perseguito un risultato lecito attraverso mezzi legittimi, ritengo che la posizione della Suprema Corte non sia condivisibile, perché non aderente alla realtà economica. Infatti, la Corte, rilevando che l’acquirente può procedere alla rimozione del vincolo di prezzo dell’immobile, proprio approfittando dell’importo eccedente ricevuto in restituzione dal suo dante causa, sembra adombrare l’esatta corrispondenza fra la somma eccedente il prezzo massimo di cessione e il corrispettivo necessario all’affrancazione. In verità, l’effettivo divario è enorme, e, a secondo delle diverse realtà cittadine e in relazione al valore di mercato del bene, non si può tacere il fatto che la differenza fra corrispettivo per l’affrancazione e la somma eccedente rispetto al prezzo vincolato può consistere in diverse decine di migliaia di euro, fino ad arrivare a qualche centinaio di migliaia. È quindi discutibile, ostandovi valori oggettivi, l’ulteriore affermazione della Suprema Corte, secondo la quale la condotta dell’acquirente non ha causato alcuna sproporzione o ingiustificato sacrificio della controparte contrattuale, dato che, nel caso specifico (immobile in Trieste), i venditori avevano ottenuto la restituzione della somma di prezzo eccedente, pari a circa 70 mila euro, a fronte di un corrispettivo per l’affrancazione di appena 1.400 euro.

B) Emerge dal contesto dell’ordinanza in esame, che il giudice abbia individuato nei commi 49 bis e 49 ter dell’art. 31 (L. 448/1998) una sorta di convalida legale della nullità parziale che colpisce la clausola del prezzo eccedente quello massimo di cessione (con attribuzione del potere di convalida anche ad una sola delle parti del contratto; ved. art. 46.4 DPR 380/2001); aderendo a questo presupposto (ma, in contrario, ved. nota 5), suggerirei ulteriori argomentazioni di diritto sostanziale, che possano in qualche modo perseguire analoghi risultati a cui è pervenuta l’ordinanza in esame, limitando la pretesa del ricorrente al quantum necessario per l’affrancazione, in virtù del rimedio di cui al comma 49 bis (e ter) citato.

Nel caso specifico si può rilevare che – valutando la situazione economica dell’acquirente – questi si trovi, inconsapevolmente, ad avere acquistato un bene soggetto a vincolo, vincolo non solo violato in sede di acquisto, ma neanche dichiarato. Pertanto, il valore patrimoniale di quanto da lui acquistato è soggetto ad una forte limitazione, avendo ormai subito gli immobili, con l’introduzione dell’euro un’impennata dei prezzi di acquisto, sostanzialmente raddoppiati, di modo che si è ampiamente divaricata la forbice tra prezzo massimo di cessione determinabile e prezzo di mercato; in breve: l’acquirente ha acquistato un immobile a 300, che può rivendere solo a 100 o a 150.

A questo punto, il venditore, avendo espressamente promesso la garanzia di cui all’art. 1489 c.c. (cosa venduta gravata da oneri….), deve almeno adoperarsi affinché detto vincolo (che comporta indubbiamente un depauperamento economico del bene a pregiudizio dell’acquirente) venga estinto, di modo che, oltre ad eliminare il vincolo stesso, si elimini contestualmente la causa che determina la riduzione legale del prezzo, mantenendo integro l’originario assetto contrattuale.

Ora, nel caso di specie potrebbe ravvisarsi un rimedio analogo a quello previsto dall’art. 1482, 2° co., cod. civ., ossia la fissazione di un termine del giudice, su istanza di parte – con sospensione del pagamento del prezzo – entro il quale il venditore deve liberare la cosa, pena la risoluzione del contratto con risarcimento del danno. Non nascondo le differenze fra la fattispecie di legge e quella in esame [a) il pagamento del prezzo è avvenuto interamente; b) la richiesta di liberazione della cosa avviene su iniziativa del giudice e non con domanda di parte; c) la sanzione all’inottemperanza del venditore di liberare il vincolo, non sarebbe la risoluzione del contratto, ma l’accoglimento della domanda principale, ossia la restituzione del prezzo eccedente)], tuttavia, può attuarsi un ricorso all’analogia, come possibile rimedio, nell’ambito della buona fede e correttezza nell’esecuzione del rapporto: il venditore può adoperarsi, anche dopo la conclusione del contratto, affinché siano eliminati vincoli del bene venduto, in quanto ciò fa parte dei suoi obblighi contrattuali e di legge, e il rimedio dell’affrancazione costituisce, contestualmente, una convalida della nullità parziale.

Altra possibile soluzione è l’art. 1486 cod. civ. (richiamato per i vincoli e gli oneri dall’1489 cod. civ.): se l’acquirente ha evitato l’evizione (o l’eliminazione di un vincolo pregiudizievole) pagando una somma (in questo caso, il corrispettivo dell’affrancazione), il venditore può liberarsi da tutte le conseguenze della garanzia col rimborso della somma pagata, degli interessi e di tutte le spese sostenute dall’acquirente, sanando, al contempo, la nullità (parziale). In questo caso, l’eventuale giudizio nei confronti del dante causa sarebbe successivo alla procedura di affrancazione, mentre nel caso deciso dall’ordinanza in esame, sostanzialmente, si è avuta una sorta di applicazione anticipata della previsione normativa (art.1486), con il pagamento dell’importo necessario alla rimozione del vincolo da parte del venditore che ha preceduto quello dell’acquirente, da effettuarsi successivamente con la stipula dell’atto pubblico di affrancazione.

C) In questa ordinanza si è pure affrontata una questione inerente ad una censura di legittimità costituzionale dei commi 49 bis e 49 ter dell’art. 31 della legge 448/1998 (così come introdotti dalla legge n. 106/2001), per violazione del principio di uguaglianza verificatasi con la portata retroattiva della pronunzia delle Sezioni Unite.

Il Tribunale di Roma respinge l’eccezione, poiché la circostanza che, fino all’intervento delle Sezioni Unite, la giurisprudenza della Suprema Corte fosse orientata, in prevalenza, in senso sfavorevole al principio della permanenza del prezzo massimo di cessione dopo il primo trasferimento degli immobili di edilizia residenziale agevolata convenzionata costituiva un mero impedimento di fatto all’esercizio dell’azione di ripetizione di indebito, non incidente sul possibile esercizio dell’azione di ripetizione di indebito.

Ritengo, tuttavia, che la questione di legittimità costituzionale posta al Tribunale debba essere ulteriormente approfondita, perché pesanti risvolti, in effetti, si sono manifestati su situazioni ritenute, a torto o a ragione, come consolidate, facendosi affidamento su un certo indirizzo considerato “liberista” – in particolare, per le convenzioni in proprietà ante 15.03.1992, per le quali i vincoli si ritenevano ormai tutti eliminati dalla legge n. 179/1992 –, alimentato da prassi amministrative e negoziali, tant’è che oggi sono sorte, specialmente da comitati di cittadini-proprietari, diverse istanze per una “sistemazione” normativa dell’intera materia, quale determinatasi, con effetti imprevisti, alla luce della sentenza n. 18135 e della legge n. 106/2011.

In sostanza, ritengo che vi siano tutti i presupposti per la violazione del principio costituzionale del legittimo affidamento (art. 3 della Costituzione).

Anzi, laddove l’interpretazione della sentenza n. 18135 fosse confermata nelle conseguenze radicali (e illegittime) assunte da alcuni comuni (ad es. Roma), quale l’assoggettamento al vincolo di prezzo massimo di tutte le convenzioni, di proprietà e superficie, indipendentemente dalla data della loro stipula (e quindi a prescindere dalla loro durata), rilevo che i commi 49 bis e 49 ter dell’art. 31 della Legge n. 448/1998, ritenuti fonte dirimente per la decisione della Corte SS.UU., debbano essere soggetti a vaglio costituzionale e precisamente:

– per lacune della norma:

1) violazione del principio di uguaglianza, laddove non sia consentito dalla norme citate, di affrancare il vincolo anche ai proprietari precedenti, che potrebbero trovarsi soggetti all’arbitrio dell’avente causa, che invece può affrancare (questo è il caso evidenziato dal Tribunale di Roma);

2) violazione del principio di uguaglianza (e del legittimo affidamento), laddove le norme citate non prevedano, per le convenzioni in proprietà, la decorrenza dei termini (ventennali – trentennali) di efficacia della convenzione stessa, con la conseguente decadenza di tutti i vincoli.

3) violazione del principio di uguaglianza (e legittimo affidamento), laddove non sia previsto nelle norme citate, e/o nella legge 865/1971, la durata trentennale per le convenzioni in proprietà stipulate prima del 15.03.1992 e quindi la conseguente decadenza di tutti i vincoli.

 – per previsioni espresse della norma

4) Violazione dell’art. 3 (e legittimo affidamento) della Costituzione per aver previsto l’esistenza di un vincolo di prezzo massimo per le convenzioni ante 15.03.1992 che tale vincolo non prevedevano, ma altri vincoli di inalienabilità, abrogati dalla legge n. 179/1992.

Sul punto si osserva che, in sostanza, la legge n. 106/2011, introducendo i commi 49 bis e ter all’art. 31 L. 448/1998, in contrasto con la legislazione precedente, avrebbe gravato le proprietà di cittadini con un vincolo retroattivo, senza che il legislatore esplicitasse non solo il carattere interpretativo (autentico) della norma, ma addirittura quello innovativo; e, in tal caso, la norma deve essere soggetta al vaglio della corte della Corte Costituzionale per valutare il ragionevole sacrificio di posizioni soggettive per motivi imperativi di interesse generale, e il rispetto del principio di uguaglianza e del ragionevole affidamento.

5) Violazione dell’art. 3 (e legittimo affidamento), laddove il comma 49 ter preveda l’affrancazione del prezzo massimo di cessione per tutti i successivi acquirenti anche nell’edilizia privata convenzionata (art. 18, DPR 380/2001, T.U. dell’edilizia, che ha sostituito l’art. 8 della L. 10/1977), nonostante l’art. 8 prima, e l’art. 18, poi, non facciano espressa previsione del trasferimento del vincolo ai successivi proprietari, come confermato da interpretazione consolidata della Cassazione che ha escluso, per le convenzioni di edilizia privata, ai sensi della legge Bucalossi (L. n.10/1977), la sussistenza del vincolo per i trasferimenti successivi al primo.

– per interpretazione della norma (Cassazione: efficacia indefinita)

6) Violazione dell’art. 3 della Costituzione (e del ragionevole affidamento), laddove si presuma che i commi 49 bis e ter non prevedano la cessazione del vincolo di prezzo massimo di cessione al termine di efficacia della convenzione (venti – trenta anni), ma la sua persistenza, ad efficacia indefinita, fino all’intervento di una specifica convenzione estintiva ad hoc10.

Naturalmente, con queste osservazioni, confermo tutte le mie riserve e critiche sul testo della legge n. 106/2011 (introduttivo dei commi 49 bis e 49 ter dell’art. 31, L. 448/1998), per ciò che concerne la materia in oggetto, come ampiamente rilevato nelle mie Note a sentenza…., cit.

D) Quanto alla trascrizione del vincolo di prezzo massimo di cessione, punto sinteticamente analizzato dall’ordinanza, il Tribunale di Roma afferma che le convenzioni urbanistiche contenenti i prezzi massimi di cessione sono trascritte nei registri immobiliari e pertanto sono destinate ad applicarsi ai successivi acquirenti dei beni i quali, attraverso la consultazione dei registri immobiliari, si sarebbero potuti rendere conto del permanere del vincolo del prezzo massimo di cessione.

Certamente, le convenzioni edilizie sono trascritte, ma normalmente lo sono in riferimento ai terreni sui quali vengono realizzati gli immobili convenzionati; se i vincoli non sono riportati nei successivi atti di vendita, in relazione a ciascun immobile poi realizzato sul terreno, con specificazione nel quadro D della nota di trascrizione, appare ben difficile che il proprietario della casa possa venire a conoscenza di detti vincoli, specie se la convenzione è risalente ad oltre il ventennio. E comunque, il fatto che la convenzione sia trascritta, non significa che il vincolo di prezzo massimo di cessione si trasferisca automaticamente ai successivi acquirenti, considerato che, secondo la Cassazione, con consolidato orientamento, tale vincolo non si trasferirebbe, quale onere reale, ai successivi acquirenti in caso di convenzione Bucalossi (art. 8, L. n. 10/1977), seppur soggetta a trascrizione.

E) Dal testo iniziale dell’ordinanza, ossia dall’esposizione succinta dei fatti, sembra che l’oggetto del contendere riguardi un immobile convenzionato in proprietà superficiaria. Poi, nel corpo della motivazione si precisa che la fattispecie in esame riguarda aree cedute in piena proprietà, regolate dall’art. 35 comma 11° e seguenti della L. n.865/1971.

A parte questa discordanza che mi rende non comprensibile quanto motivato dal giudice, se afferente o meno al caso in esame, il punto che adduce qualche perplessità, anzi molta, è nell’affermazione del Tribunale secondo la quale (riporto interamente le frasi): con l’art. 23 della L.17.2.1992 n. 179 (Legge Ferrarini-Botta), entrato in vigore il 15.3.1992, è stato abolito il divieto di alienazione delle aree cedute in proprietà ed è stato abolito l’art. 35 comma 15° della L. n. 865/1971 che prevedeva la nullità per violazione del divieto di alienazione ed i criteri da applicare da parte dei Comuni per la determinazione dei prezzi massimi di cessione, e ciò ha ingenerato l’erronea e diffusa convinzione che per le aree cedute in proprietà ricomprese nei P.E.E.P. con l’abrogazione del divieto di alienazione fosse venuto meno anche l’onere reale sull’alloggio rappresentato dal prezzo massimo di cessione. Prosegue il Tribunale: …. in base alla sentenza n.18135, l’onere reale del prezzo massimo di cessione è venuto meno per le aree cedute in proprietà ricomprese nei P.E.E.P. solo per le convenzioni stipulate dopo l’entrata in vigore della Legge Ferrarini-Botta (15.3.1992), non più abilitate per la soppressione dell’art. 35 comma 15° della L. n. 865/1971 ad imporre, come in precedenza, il prezzo massimo di cessione, che era il frutto della creazione di una norma imperativa risultante dalla previsione di legge, dalla convenzione e dagli atti amministrativi del Comune che erano stati abilitati a fissare il prezzo massimo di cessione ed a prevedere le conseguenze della sua violazione.

Ancora una volta lamento, in un provvedimento giudiziario, la non corretta distinzione fra convenzioni in piena proprietà e convenzioni in diritto di superficie e soprattutto della relativa normativa, forse proprio a conferma della sua complessità.

Innanzitutto, a mia modesta lettura, non mi sembra che la sentenza n. 18135 abbia fatto cenno al venir meno del vincolo di prezzo per le convenzione in proprietà stipulate dopo l’entrata in vigore della legge n. 179/1992 (cd. Ferrarini – Botta); anzi, al contrario, sembra (in tutti i casi) che abbia ricompreso tutte le convenzioni, indistintamente (ed erroneamente), con efficacia indefinita, nell’alveo del vincolo di prezzo massimo.

In secondo luogo, ricordo che il vincolo di prezzo massimo, seppur eliminato per le convenzioni stipulate dopo il 15.03.1992, è stato però inserito (per la prima volta, con legge n. 662/    1996) per le convenzioni in proprietà, stipulate a partire dal primo gennaio 1997 (o meglio, per le convenzioni afferenti a piani di zona approvati dopo quella data: ved. art. 7.6, legge n. 136/1999), ma indubbiamente, dalla testuale lettura dei commi 49 bis e 49 ter, sui quali, ormai, la magistratura sta basando i suoi provvedimenti, nulla è specificato se non limitatamente alle convenzioni stipulate ex art. 18 DPR 380/2001 (T.U. dell’edilizia), ossia a quelle stipulate dal 30.06.2003 (entrata in vigore del DPR 380/2001), risultando così una lacuna temporale di sei anni e mezzo (01.01.1997 – 30.06.2003).

In terzo luogo, sembra desumersi dall’ordinanza in esame che la legge n. 179/1992, abrogando il comma 15 (rectius 19) dell’art. 35 L. 865/1971, che prevedeva la nullità degli atti in violazione del divieto di alienazione, abbia invece preservato e mantenuto il vincolo di prezzo massimo (sine die), quale onere reale. Premesso che nella legge dell’epoca (commi 15-19 dell’art. 35 L.865/1971) non sussisteva un vincolo di prezzo massimo per le cessioni in proprietà ante 15.03.1992, ma una serie di vincoli di alienazione (sul punto, rinvio a quanto argomentato in Vincolo di prezzo massimo di cessione e convenzioni ex art. 35 L.n. 865/1971…., cit), contesto e ribadisco che:

1) sono stati abrogati dalla legge n. 179/1992 pure i commi 16 e 17, che prevedevano quei vincoli, che con disinvoltura lessicale e giuridica, si fanno oggi rientrare nel concetto di prezzo massimo di cessione;

2) non sussisteva un vincolo (di prezzo massimo) successivo o indipendente da quello di inalienabilità: il pagamento di una somma (nel caso del comma 17), o del prezzo imposto per il solo caso di cessione a favore di determinati soggetti (nel caso del comma 16), costitutiva proprio la condizione necessaria per l’eliminazione del divieto di alienazione e senza il pagamento di queste somme o la cessione con prezzo imposto (a soggetti determinati) l’immobile era inalienabile (e l’atto di cessione interamente nullo);

3) se la legge n. 179/1992 non ha abrogato i commi 15-19 anche per le convenzioni stipulate ante 15.03.1992, allora consegue che dette norme devono essere applicate integralmente, considerato che il comma 49 bis del’art. 31 non ha innovato alla legge 865/1971 (art. 35 commi 15 e ss.), né lo poteva fare se non violando i diritti quesiti;

4) pertanto, se i commi 15-19 sono stati ripristinati dal comma 49 bis citato per le convenzioni ante 15.03.1992, nonostante, al contrario, fino ad allora, si fossero ritenuti pacificamente abrogati per intervento della legge n. 179/1992, consegue che:

a) nel caso di cui al comma 17 (vendita dopo 20 anni) l’avente causa non ha diritto ad avere la restituzione di un prezzo massimo di cessione (con conseguente dichiarazione di improcedibilità della domanda), perché per liberarsi dal vincolo, con vendita al prezzo di mercato, il venditore doveva pagare un corrispettivo al Comune (determinato dall’l’UTE, con criteri di legge), in sede di registrazione dell’atto di vendita, e non al suo avente causa;

b) nel caso di cui al comma 16 (vendita fra 10 e 20 anni dal rilascio del certificato di abitabilità11), il prezzo (non massimo, ma imposto) doveva essere fissato dall’UTE al momento della vendita necessariamente solo a persona avente i requisiti soggettivi (di edilizia economica e popolare); tuttavia, per molte di queste vendita è intervenuto il diritto di prescrizione per l’esercizio dell’azione di ripetizione di indebito, essendo trascorsi oltre dieci anni dalla vendita per gran parte di esse (considerando, appunto, che le convenzioni sono state stipulate anteriormente al 15.03.1992);

c) per tutte queste violazioni deve essere eccepita la nullità integrale del contratto (come espressamente previsto dall’abrogato comma 19) e non la nullità parziale, con conseguente restituzione dell’immobile da parte dell’acquirente e del prezzo da parte del venditore;

d) in ogni caso, il tempo trascorso, oltre trenta anni dalla stipulazione della convenzione, dovrebbe comportare la cessazione dell’efficacia del vincolo, in quanto tutte le convenzioni con diritto di proprietà hanno una durata di efficacia (prevista certamente, a partire dalla legge L. n. 662/1996 che ha modificato il comma 13 dell’art. 35 L. 865/1971, il quale richiama il comma primo – lett. d – , dell’art. 8 della L. 10/1977).

Un’ultima considerazione è relativa alle convenzioni con oggetto il diritto di superficie sostituite con le convenzioni ex comma 45, art. 31 L. n. 448/1998, comportanti la trasformazione del diritto di proprietà superficiaria in proprietà piena: ebbene, ove la originaria convenzione fosse stata stipulata fra il 15.03.1992 e il 31.12.1996 – e direi anche dopo detta data, in virtù della legge n. 136/1999 art. 7 comma 6, che impedisce, per le convenzioni con oggetto la proprietà piena, la previsione di un prezzo massimo di cessione afferente agli immobili costruiti in piani di zona approvati prima dell’entrata in vigore della legge n. 662/1996 (01.01.1997) –, esse, una volta divenute convenzioni con oggetto la piena proprietà non sarebbero soggette a vincolo di prezzo massimo di cessione, dovendo essere equiparate in toto, anche per il rispetto dell’art. 3 della Costituzione, alle parallele convenzioni con oggetto la piena proprietà stipulate nel medesimo periodo (15.03.1992 – 31.12.1996), per le quali, come confermato dalla ordinanza in commento, l’onere reale del prezzo massimo di cessione è venuto meno per effetto della legge n. 179/1992.

F) Proseguendo nell’analisi della materia, il Tribunale sostiene che l’acquisto di alloggi realizzati in aree P.E.E.P. [piani di edilizia economica e popolare] non richiede più che l’acquirente dimostri di possedere i requisiti soggettivi che erano previsti dall’art. 35 della L. n. 865/1971, che é stato abrogato [rectius: solo i commi 15-19] e che comunque la ricorrenza di tali requisiti è richiesta per i soli primi acquirenti. Per tal ragione, rigetta la richiesta di annullamento del contratto di vendita, basata sulla mancanza dei requisiti soggettivi da parte degli acquirenti.

L’art. 35, comma 16 (convenzioni con oggetto la proprietà) L. 865/1971 faceva in effetti riferimento a particolari requisiti soggettivi degli acquirenti (quelli per l’assegnazione di alloggi economici e popolari, di cui all’abrogato T.U. 28 aprile 1938, n. 1165, art. 31) e per tale motivo si prefigurava un prezzo imposto determinato dall’UTE al momento della vendita (con criteri determinati dalla stessa legge), mentre era consentito di vendere a prezzo libero dopo 20 anni (dal rilascio dell’abitabilità) a chiunque (con l’obbligo di corrispondere al Comune il maggior valore dell’area rispetto alla data dell’acquisto, anche in questo caso con valutazione da parte dell’UTE); la differenza è facilmente spiegabile: il legislatore aveva previsto che gli immobili ceduti (dal Comune) in proprietà fossero adibiti alla funzione originaria di edilizia economica e popolare per un tempo limitato, venti anni.

Per quanto riguarda il possesso dei requisiti soggettivi, ancora per le convenzioni in proprietà, è previsto attualmente un solo caso, il comma 11 dell’art. 35, L. n. 865/1971, nel quale si dispone che le aree in proprietà sono cedute in proprietà a cooperative edilizie e loro consorzi ed ai singoli, con preferenza per i proprietari espropriati ai sensi della presente legge, sempre che questi abbiano i requisiti previsti dalle vigenti disposizioni per l’assegnazione di alloggi di edilizia agevolata. Quindi, i requisiti soggettivi sono richiesti nella fase di acquisto delle aree, ma non per i successivi acquirenti (di beni convenzionati in proprietà).

L’art. 35, comma 8, convenzioni con oggetto la superficie, invece, non prevede espressamente il possesso di particolari requisiti soggettivi, né per i primi, né per i successivi acquirenti.

Requisiti soggettivi sono invece richiesti dalla normativa per l’edilizia residenziale agevolata12 (leggi n. 457/1978 e n. 179/1992), la quale, se insiste su piani di zona di cui alla legge 167/1962 (ved. art. 22.2, L. n. 179/1992), diventa contestualmente edilizia convenzionata e agevolata, soggetta quindi alle due discipline.

Tuttavia, mi chiedo: se non sono richiesti dei vincoli soggettivi (e reddituali) per gli acquirenti di immobili convenzionati (non affrancati dal vincolo di prezzo massimo di cessione), come potrebbe essere pienamente esplicata una tutela per le persone meno abbienti (che subirebbero la concorrenza di persone con alti indici reddituali, che acquistano a fini di mero investimento), tutela che la stessa Cassazione SS. UU. n. 18135, ha individuato fra gli scopi della legge n. 865/1971, volta ad agevolare la soluzione dei problemi abitativi delle persone con effettive e reali limitate capacità economiche?

È pur vero che l’art. 35 della L. n. 865/1971 non prevede espressamente il possesso di particolari requisiti soggettivi (salvo l’eccezione di cui al comma 11) per gli acquirenti, ma come ci ha insegnato recentemente la Cassazione, esso può desumersi dallo spirito e dalla ratio della legge 865/1971 (in qualche modo è possibile desumerlo dall’art. 8, primo comma lett. g, h, e dagli artt. 48-49).

Oltre ad impedire fenomeni speculativi, credo che sarebbe stato coerente prevedere parimenti l’esistenza di requisiti soggettivi indissolubilmente legati all’esistenza del vincolo del prezzo massimo, proprio perché la legge è indirizzata, principalmente, alla soluzione del problema “casa” per le persone con redditi non elevati: pertanto, un bene affrancato dal vincolo, è cedibile a chiunque, un bene soggetto vincolato (di prezzo) sarà cedibile solo ad acquirente con determinati requisiti soggettivi13 anche reddituali, richiesti dalla convenzione14.

In sostanza, il vincolo di prezzo massimo di cessione dovrebbe essere effettivamente connesso a requisiti soggettivi ed economici dell’acquirente, altrimenti esso si concretizza solo in un (eventuale) futuro corrispettivo da pagare al Comune (almeno dopo cinque anni), mediante l’affrancazione del vincolo ex comma 49 bis (o ter), oltre al prezzo pagato al costruttore o al venditore, e non in uno strumento diretto anche a favorire l’acquisizione di una casa per le persone meno abbienti.

Tutte queste argomentazioni, seppur corrette in linea di principio, lasciano però il passo alla nuova normativa (2011), che ha ormai reso prevalente il risanamento del bilancio delle casse comunali e la liberalizzazione del prezzo degli immobili, rispetto ad un politica indirizzata a calmierare i prezzi del mercato immobiliare, per favorire l’acquisizione della casa ad una maggior platea di cittadini.

In definitiva, la mancanza dei requisiti soggettivi (e reddituali) da parte degli acquirenti-attori, non riverberandosi sulla validità dell’atto di acquisto, per l’assenza di specifica norma sanzionatoria, a maggiore ragione, deve indurre il legislatore o il giudice adito ad optare per soluzioni alternative alla restituzione del prezzo eccedente a quello massimo di cessione, quali, appunto, la liquidazione di una somma pari a quanto occorrente per l’affrancazione del bene venduto dal vincolo di prezzo massimo, che consentano una più equa definizione degli interessi contrapposti.

G) Per ciò che concerne la responsabilità del notaio rogante, chiamato in causa dai venditori, non è stata ravvisata dal Tribunale alcuna mancanza di diligenza, atteso che prima della sentenza delle Sezioni Unite del 2015 l’interpretazione maggioritaria in giurisprudenza riteneva che gli immobili dell’edilizia agevolata15 fossero liberamente trasferibili senza limiti di prezzo. Nello stesso senso erano anche il parere espresso dal Consiglio Nazionale del Notariato del 20.10.2011 e le indicazioni fornite dal Comune di Roma16 nella circolare del 2013.

Al notaio rogante si contesta, essenzialmente, l’avere stipulato un atto affetto da nullità parziale (in relazione alla clausola prezzo), non tenendo conto dell’esistenza del vincolo del prezzo massimo di cessione, gravante anche sulle cessioni successive alla prima. Ma, come è noto, l’esistenza di un vincolo di prezzo massimo di cessione per le successive cessioni tutelato dalla nullità parziale (riduzione del prezzo) è frutto di una interpretazione delle Sezioni Unite della Cassazione che hanno accolto l’orientamento più rigoroso (e minoritario) fra quelli proposti dalle precedenti decisioni della Corte di legittimità. E, quindi, il Tribunale ha applicato un principio consolidato: a fronte del successivo intervento delle Sezioni Unite, la scelta del notaio era supportata da uno dei precedenti orientamenti della Cassazione, e quindi, al momento della stipula dell’atto, non inequivocabilmente illegittima o contraria a norma di legge.

Faccio tuttavia notare che anche volendo (e dovendo per motivi istituzionali) riconoscere ragione alla tesi della Corte di Cassazione (n. 18135), per ciò che concerne le convenzioni in superficie, oggetto della materia del contendere e di cui all’ordinanza in esame, sulla esistenza di una nullità parziale, afferente alla clausola relativa al prezzo eccedente, e  sulla conseguente trasmissione del vincolo di prezzo massimo di cessione anche per i successivi acquirenti, la situazione normativa non era particolarmente chiara, fino al 16 settembre 2015 (giorno della pubblicazione della sentenza n.18135), soprattutto per gli operatori, quali i notai, che hanno dovuto anche tener conto della prassi amministrativa del Comune di riferimento, interlocutore essenziale per l’applicazione della legge (le indicazioni fornite dal Comune di Roma nella circolare del 201317, a cui fa riferimento l’ordinanza, nonché, aggiungo, i cc.dd. nulla osta con i quali il Comune di Roma, a seguito di richiesta delle parti o del notaio, rilevando l’assenza del vincolo, concedeva il benestare alla cessione del bene al prezzo di mercato per le cessioni successive alla prima)18.

Seguendo il ragionamento per gradi, sulla prima questione, nullità parziale per le convenzioni in superficie, si può infatti rilevare:

1) L’art. 35, comma 8 (convenzioni in superficie), della L. 865/1971 non fa espresso riferimento alla nullità (al contrario degli abrogati commi 15-19, per le convenzioni in proprietà), ma solo a sanzioni diverse e/o previste dalla convenzione (risoluzioni, decadenze, ecc.).

2) L’art. 8 della legge n. 10/1977 (poi ripreso, con sostituzione, dall’art. 18 DPR 380/2001) fa riferimento alla nullità parziale (riduzione del prezzo), ma disciplina essenzialmente le convenzioni di edilizia privata.

3) Il modello normativo dell’art. 8 (poi 18 DPR 380/2001) è stato ripreso dalla disciplina dell’edilizia pubblica per le convenzioni in proprietà (dal 1997, legge n. 662/1996, che ha modificato il comma 13 dell’art. 35 L.865/1971) e per quelle sostitutive (dal 1999, legge n. 448/1998, art. 46), ma non per quelle in superficie, rimaste regolate dal comma 8 dell’art. 35 (L.865/1971).

4) La Cassazione n.18135 ritiene che la nullità del comma 8 dell’art. 35 sia virtuale (ossia non prevista espressamente dalla legge – che la prevedeva solo negli abrogati commi 15-19 per le convenzioni in proprietà) – e quindi che sussista la nullità, anche indipendentemente dalle sanzioni previste nella stessa convenzione, alla luce della natura e degli interessi pubblici tutelati dalla normativa, onde evitare speculazioni e pregiudizio ai meno abbienti.

5) È quindi una interpretazione che configura una nullità presunta, ossia una nullità non esplicitata dalla legge (e, gli operatori in prima linea avrebbero dovuto supporre analoga interpretazione della Corte, in assenza di testo esplicito normativo), che opera anche in assenza di espressa o differente (dalla nullità) previsione nella convenzione.

6) Un motivo dirimente sarebbe il testo della legge n. 106/2011 (commi 49 bis e 49 ter dell’art. 31 L. 448/1998), che, tuttavia, ha le lacune ben note e da me evidenziate nell’articolo Note a sentenza ….., sopra citato, mentre avrebbe dovuto esserlo quello della originaria legge regolatrice della fattispecie, la n. 865/1971, e non una legge successiva (di ben quaranta anni !), addirittura con aspetti di retroattività, andando ad incidere su situazioni già regolate e consolidate.

Seguendo il ragionamento per gradi, sulla seconda questione, trasmissione del vincolo ai successivi acquirenti, si può rilevare che:

1) Nessuna legge prevede espressamente la trasmissione del vincolo ai successivi acquirenti, né il comma 8 dell’art. 35 L. 865/1971, né l’art. 18 DPR 380/2001.

2) La Cassazione ritiene però che il vincolo di prezzo massimo segua i successivi acquirenti, in quanto trattasi di nullità (virtuale, ossia che si presume dalla ratio e dai principi e non da previsione esplicita) posta a tutela e protezione di esigenze di ordine pubblico, già sopra enunciate.

3) Tuttavia, la Cassazione, unanimemente, compresa la stessa sentenza n.18135, ritiene che il vincolo non si trasmetta ai successivi acquirenti nel caso di edilizia privata convenzionata, le cui convenzioni sono regolate dall’art. 8 L.10/77, ora art. 18 DPR n.380/2001.

4) A questo punto vi sarebbero convenzioni regolate dall’art. 8 L.10/1977 (ora 18, DPR 380/2001), di edilizia privata convenzionata, per le quali non opera la trasmissione del vincolo, e convenzioni regolate dal medesimo articolo (per espresso richiamo dell’art. 35 L.865/1971), di edilizia residenziale pubblica, invece soggette alla trasmissione del vincolo, in quanto posta a tutela di interessi pubblici.

5) Quindi, il medesimo testo di legge (art. 8 L. 10/77, poi 18 DPR 380/2001) è interpretato in maniera difforme dalla Cassazione, in relazione alla differente natura dei beni oggetto di convenzione (e ciò può creare confusione fra gli operatori).

6) Il comma 49 ter (art. 31 L.448/1998, come modificato dalla legge n. 106/2011), però, non fa distinzioni di tipologia di convenzioni, e nonostante il consolidato orientamento della Cassazione (compresa la sentenza n.18135), assoggetta tutte le convenzioni ex art. 18 DPR 380/2001, sia di edilizia pubblica che privata, al vincolo di prezzo massimo di cessione.

In definitiva, un quadro normativo non proprio di immediata ed evidente comprensibilità giuridica, nel quale il progressivo abbandono dello spirito della legge n. 865/1971, nonché, l’affastellarsi di leggi in materia, in alcuni casi indirizzate ad altri fini, ha creato inevitabili incertezze sull’applicazione delle stesse norme dispositive.

 

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1 Tuttavia, non necessariamente il venditore ha conseguito un lucro dalla cessione, in quanto egli stesso, a sua volta, può aver acquistato il bene al prezzo di mercato o quantomeno a prezzo superiore a quello massimo di cessione; inoltre, è quanto mai probabile che il venditore fosse ignaro del vincolo di prezzo massimo di cessione e quindi non consapevole di effettuare una “speculazione” contraria alla legge.

2 Fra l’altro, per le convenzioni con oggetto il diritto di superficie, occorre ricordare che il Comune, allo scadere del termine del diritto apposto alla convenzione (e quindi alla proprietà superficiaria), acquisisce, senza corrispettivo, l’intero bene immobile (ossia la costruzione realizzata sopra il terreno comunale), salvo che il proprietario non paghi ulteriori somme per il rinnovo della concessione, oppure, ai sensi del comma 45 dell’art. 31 della L. 448/1998, richieda la trasformazione della proprietà superficiaria in proprietà piena, pagando il relativo corrispettivo, ai sensi del successivo comma 48.  Il termine “trasformazione” intende, sotto l’aspetto negoziale, la cessione da parte del comune della proprietà del terreno, pro quota(condominiale), ossia la rinuncia traslativa di detta quota di terreno.

3 In sostanza, nella fattispecie, sembra di scorgere analogie con la questione relativa all’effettivo arricchimento della donazione indiretta, e precisamente l’ipotesi dell’acquisto di un bene con denaro fornito dal donante, per la quale si discute se l’effettivo arricchimento del donatario, ai fini della collazione ed imputazione ex se, debba calcolarsi sulla somma versata dal donante, che rappresenta l’entità della diminuzione del suo patrimonio, oppure sul valore dell’immobile acquistato con quella somma,  importi che come è noto non coincidono per il diverso valore di mercato che avrà il bene immobile al momento dell’apertura della successione rispetto al prezzo originario pagato al momento dell’acquisto. Nel caso esaminato dall’ordinanza, il giudice ha valutato che il danno dell’acquirente non corrisponda alla somma della quale si è arricchito il venditore, ma alla somma rappresentata dalla perdita di valore di scambio dell’immobile, che può essere limitata nel quantum dalla procedura di eliminazione del vincolo che crea quella perdita.

4 Ad es., a Roma, diversi proprietari hanno ricevuto richieste dai loro danti causa di immediata restituzione di ingenti somme comprese fra 150 mila e 350 mila euro.

5 Ved. Cass., sez. II, n.28949/2017, secondo la quale la disciplina normativa non consentirebbe al venditore di sanare retroattivamente il trasferimento dell’immobile, liberando ex post il bene dal vincolo del prezzo massimo di cessione, in maniera da sottrarsi alla pretesa dell’acquirente di ripetizione del prezzo pagato in eccedenza.

6 Si potrebbe ravvisare l’errore di diritto, di cui all’art. 1429, n. 4, c.c., ma deve essere, al contempo, risolto il problema della riconoscibilità dell’errore da parte dell’altro contraente, parimenti ignaro.

7 In effetti, mentre, da una parte, è un dato di fatto che l’acquirente ha voluto comprare il bene a prezzo di mercato, dall’altra parte, non è altrettanto certo che il venditore, qualora fosse stato consapevole del vincolo, avrebbe venduto il bene a prezzo calmierato.

8 Infatti, in diversi casi, in sede transattiva, gli acquirenti hanno preferito ottenere il solo pagamento degli importi e delle spese necessarie al pagamento dell’affrancazione del vincolo, ma era in loro potere, rebus sic stantibus, rifiutare la transazione e insistere invece per la richiesta della somma di prezzo pagata in eccedenza.

9 A rigor di logica (e di giustizia), l’onere di affrancare il bene dal vincolo dovrebbe spettare a colui che è effettivamente ha realizzato la differenza di valori fra prezzo vincolato e prezzo di mercato.

10 Il riferimento alla durata del vincolo di prezzo massimo, a mio parere, non è solo da limitarsi alle convenzioni in proprietà, ma può comprendere anche le convenzioni con diritto di superficie sostituite con la convenzione di cui all’art. 31, comma 46, L. n. 448/1998, la quale, dovendosi conformare al modello dell’art. 8 della legge n. 10/1977 (poi sostituito dall’art. 18 DPR n. 380/2001), deve prevedere una durata di efficacia (della convenzione) nel massimo di 30 anni (oggi, 20 anni, a seguito della legge n.135/2012, che ha modificato il comma 46); da ciò consegue che, pur rimanendo la durata della proprietà superficiaria in anni 60-99, tutti i vincoli convenzionali, compreso il prezzo massimo di cessione decadono con il decorrere del termine convenzionale. E se consideriamo che il termine della convenzione deve tener conto del tempo trascorso fra la data di stipulazione della convenzione che ha accompagnato la concessione del diritto di superficie, è logico concludere che vi possano attualmente esistere immobili in proprietà superficiaria non soggetti a vincolo di prezzo massimo di cessione.

11 Tutti i termini previsti dai commi 15, 16 e 17 dell’art. 35 L. n.865/1971 prevedevano come dies a quo la data di rilascio del certificato di abitabilità, ritenuto come prova formale dell’ultimazione del fabbricato da realizzarsi sulle aree oggetto della Convenzione. Tuttavia, per molti fabbricati tale certificazione non risulta emessa, e pertanto, non risulterebbe determinabile in concreto il dies a quo per la decorrenza dei divieti di alienazione; a mio parere, al fine di non pregiudicare i diritti dei proprietari incolpevoli, avevo proposto nel mio articolo Vincolo di prezzo massimo…. cit, nota 4, l’adozione, come termine di decorrenza, in sostituzione di quello normativo, la data della prima cessione, che si suppone successiva all’ultimazione del fabbricato e quindi alla sua regolarità abitativa, oppure, sussistendone i presupposti, la data del formarsi del silenzio assenso sulla relativa istanza di abitabilità.

12 L’edilizia agevolata è quella parte di edilizia residenziale pubblica realizzata mediante acquisto o recupero di immobili, con concorso o contributo (totale o parziale) dello Stato o degli enti pubblici territoriali.

Vi è però l’art. 1 del DPR 1035/1972 che definisce gli alloggi di edilizia residenziale pubblica quelli costruiti o da costruirsi da parte di enti pubblici a totale carico o con il concorso o con il contributo dello Stato con esclusione degli alloggi costruiti o da costruirsi in attuazione di programmi di edilizia convenzionata e agevolata.

L’edilizia sovvenzionata, invece, è quella parte di edilizia residenziale pubblica realizzata da enti pubblici preposti al settore edilizio (come i disciolti, Istituti autonomi di case popolari, I.A.C.P.); anche l’edilizia sovvenzionata può essere effettuata in piani di zona di cui alla legge n. 167/1962.

13 Una conferma di ciò si può avere proprio dagli abrogati commi 16 e 17 dell’art. 35 citato, che legavano il prezzo imposto al possesso dei requisiti soggettivi (comma 16: cessioni fra i 10 e i 20 anni dal rilascio dell’abitabilità), mentre era consentito di vendere a chiunque a prezzo di mercato, con il contestuale pagamento di una somma all’UTE (comma 17: dopo i 20 anni dal rilascio dell’abitabilità).

14 I Comuni nei loro disciplinari di convenzione possono richiedere per l’edilizia economica e popolare, locatari (ved. art. 45.2 L. 457/1978) o proprietari (ved. art. 46 L. 457/1978) , i medesimi o alcuni dei requisiti previsti per l’edilizia agevolata, che sono la cittadinanza italiana o equiparata, la residenza o attività lavorativa nel comune, l’impossidenza di altro alloggio nel comune adeguato alle esigenze familiari, l’assenza di assegnazione di altro immobile con il concorso di contributo pubblico (ved. attuale comma 19, dell’art. 35), la presenza di limiti reddituali (definiti anche da leggi regionali; ved. altresì, Circolare 1.8.1995, n. 3825, Ministero Lavori Pubblici, per i contributi del CER). Occorre poi analizzare la disciplina della convenzione, se essa preveda o meno i requisiti soggettivi anche per i successivi acquirenti.

15 Occorre sempre tener presente la distinzione fra edilizia residenziale convenzionata ed edilizia agevolata, attuata con il contributo di risorse pubbliche: come detto, i requisiti soggettivi sono essenzialmente richiesti dalla legge per l’edilizia agevolata; naturalmente, come parimenti precisato, l’edilizia agevolata può insistere su piani di zona ex lege 167/1962 e le due discipline sovrapporsi, dando luogo all’edilizia residenziale convenzionata e agevolata.

16 Non bisogna ritenere, però, che le problematiche del vincolo di prezzo massimo siano circoscritte solo a Roma, dove, peraltro, vi è un numero elevatissimo di immobili in piani di zona (almeno 200 mila), coinvolgendo circa mezzo milione di persone, un sesto dei residenti nella Capitale. A parte la sentenza SS.UU. n. 18135 (inerente ad un caso di immobile in Roma), tutte le altre sentenze della Cassazione riguardano differenti zone di Italia: Cass. n. 11032/1994 e 21/2017 (prov. Torino); n. 13006/2000 (Napoli); n. 3018/2010 (Livorno); n. 7630/2001 (Foggia); n. 4948/2016 (prov. Milano); n. 28949/2017 (Trieste); inoltre, la sentenza Cons. Stato, sez. IV, n. 4492/2014 (prov. Pavia).

17 In realtà, si trattava di una comunicazione indirizzata al Consiglio Notarile di Roma da divulgare a tutti notai del distretto, da parte del Dipartimento Programmazione e attuazione urbanistica – U.O. edilizia residenziale pubblica di Roma Capitale, del febbraio 2013, con la quale si riteneva inapplicabile la normativa introdotta con la legge n.106/2011 alle convenzioni stipulate da Roma Capitale con gli schemi all’epoca in vigore, sia a quelle aventi ad oggetto la proprietà che il diritto di superficie, applicandosi invece soltanto a quelle, residuali o marginali, nelle quali vi era un’espressa previsione del vincolo di prezzo massimo di cessione anche per i successivi trasferimenti.

18 La prassi amministrativa non è impugnabile; il notaio incaricato, agendo in contrasto con l’orientamento e la prassi dominante, avrebbe dovuto invitare il venditore a predisporre un ricorso al TAR contro l’inerzia, il rigetto o il nulla osta da parte del Comune sull’istanza di determinazione del prezzo massimo di cessione (ricorso avente ad oggetto la presunta diminutio del patrimonio del venditore, contro i suoi interessi !). È facile intuire che le parti, concordemente, avrebbero immediatamente revocato l’incarico al notaio, salvo (ove mai avessero avuto interesse!) denunciarlo, per violazione dell’art. 27 L. notarile (obbligatorietà della prestazione notarile), di modo che, il notaio, in sede di difesa, avrebbe dovuto proporre, a sua volta, la questione del vincolo di prezzo massimo al vaglio dei giudici, nell’ambito del procedimento disciplinare. Appare evidente che questa sia una prospettazione meramente teorica e poco verosimile; e quei notai che si fossero rifiutati di stipulare, per ritenuta violazione della norma sul vincolo di prezzo, sarebbero stati, all’epoca (ante settembre 2015), probabilmente, accusati di costituire un freno alla libera circolazione degli immobili.

Comunque, anche nel caso in cui sia stata assunta una specifica delibera comunale, ciò non comporta che gli atti notarili di vendita stipulati nel rispetto di questa delibera non possano essere successivamente soggetti al sindacato del giudice ordinario in caso di lesione di diritti soggettivi.

 

 

 

 

 

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Edilizia Convenzionata: Note di commento alla ordinanza del Tribunale di Roma del 17.04.2018 ultima modifica: 2018-05-23T09:59:35+00:00 da Redazione Federnotizie