Le Sezioni Unite sull’edilizia residenziale convenzionata

a cura di Roberto Ferrazza, notaio in Roma

Dopo sette anni dall’ultimo intervento a Sezioni Unite (Sentenza SS. UU n. 18135/2015), la Cassazione è tornata nuovamente[1] ad occuparsi dell’edilizia residenziale convenzionata, con la decisione n. 21348 del 6 luglio 2022. In particolare, la Suprema Corte è intervenuta su due questioni che non erano state oggetto della Sentenza SS.UU. n. 18135/2015.

La prima questione – applicabilità o meno del vincolo di prezzo massimo, fino a sua estinzione mediante la procedura di affrancazione, anche alle convenzioni c.d. Bucalossi (legge n. 10/1977, artt. 7 e 8), oggi sostituite e trasfuse nelle convenzioni ex artt. 17 e 18 del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia, alias T.U.E.) – in realtà, era stata trattata dalla sentenza 18135 solo come obiter dictum.

Sul punto, la Cassazione n. 21348, ha deciso in maniera affermativa, enucleando il seguente principio di diritto: In materia di edilizia residenziale pubblica, a seguito degli interventi legislativi di cui all’art. 5, comma 3-bis, del D.L. n. 70 del 2011, introdotto in sede di conversione dalla l. n. 106 del 2011, e all’art. 25-undecies del D.L. n. 119 del 2018, introdotto in sede di conversione dalla l. n. 136 del 2018, il vincolo del prezzo massimo di cessione degli immobili permane fino a quando lo stesso non venga eliminato con la procedura di affrancazione di cui all’art. 31, comma 49-bis, della l. n. 448 del 1998. Tale vincolo sussiste, in virtù della sostanziale equiparazione disposta dall’art. 3, comma 63, della l. n. 662 del 1996 e dall’art. 31, comma 46, della l. n. 448 del 1998, sia per le convenzioni di cui all’art. 35 della l. n. 865 del 1971 (c.d. convenzioni PEEP), sia per quelle di cui agli artt. 7 e 8 della l. n. 10 del 1977 (c.d. convenzioni Bucalossi), poi trasferiti, senza significative modifiche, negli artt. 17 e 18 del d.P.R. n. 380 del 2001.

La seconda questione – retroattività dell’art. 31 comma 49-quater della Legge n. 448/1998 –, non era stata affrontata dalla Cassazione n. 18135, in quanto introdotta in un successivo provvedimento normativo, la legge 17 dicembre 2018, n. 136, che ha convertito in legge, con modificazioni, il decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (l’art. 25-undecies).

Sul punto, la Cassazione ha confermato la retroattività dell’art. 31 comma 49-quater della L. n. 448/1998, come introdotto dalla legge n. 136 citata, e ha affermato il seguente principio di diritto: La procedura di affrancazione finalizzata all’eliminazione del vincolo di prezzo per i successivi acquirenti degli immobili di edilizia residenziale pubblica, che l’art. 25-undecies del D.L. n. 119 del 2018 ha esteso in favore di tutti gli interessati, è consentita, secondo la previsione del comma 2 della citata disposizione, anche in relazione agli atti di cessione avvenuti anteriormente alla data di entrata in vigore dell’art. 5, comma 3-bis, del D.L. n. 70 del 2011 (13 luglio 2011); e la pendenza della procedura di rimozione dei vincoli determina la limitazione degli effetti dei relativi contratti di trasferimento degli immobili nei termini di cui all’art. 31, comma 49-quater, della l. n. 448 del 1998.

Quest’ultimo orientamento della Cassazione prestava il fianco a due fondamentali rilievi:

Primo rilievo. Come si può rilevare, la previsione del vincolo di prezzo massimo per le convenzioni (in proprietà) PEEP e per le convenzioni extra PEEP (Bucalossi – T.U.E.) ha la medesima fonte e dato testuale, in quanto, come precisato, il comma 13 dell’art. 35, sul punto, richiama espressamente l’art. 8, co. 1 lett. b) della legge n. 10/1977 (ora, art. 18 T.U.E.); tuttavia, a fronte dei medesimi fonte e dato testuale, il vincolo di prezzo massimo per le cessioni successive alla prima sussisterebbe solo per le convenzioni in proprietà PEEP e non per le altre. La differenza, come anticipato, veniva giustificata dalla Cassazione con una motivazione imperniata sulla specifica individuazione del soggetto passivo dell’obbligo di prezzo massimo, identificato, per le convenzioni Bucalossi, nel solo costruttore che aveva beneficiato, su richiesta, del contributo concessorio ridotto per il rilascio della concessione edilizia (permesso di costruire).

Comunque, ciò che in effetti segnava e segna una marcata distinzione fra le due tipologie di convenzioni – che giustificherebbe la diversa incidenza del vincolo di prezzo massimo sui successivi aventi causa – è l’aspetto pubblicistico. Le convenzioni PEEP disciplinate dall’art. 35 della legge n. 865/1971 sono vere e proprie convenzioni urbanistiche che costituiscono l’attuazione di una programmazione comunale di edilizia abitativa, articolata con l’individuazione di piani di zona ex L. n. 167/1962, da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico o popolare, a seguito di espropriazioni di aree da parte del comune (acquisite al patrimonio indisponibile).

Le convenzioni extra PEEP (Bucalossi – T.U.E.) sono invece convenzioni pattizie di diritto privato contenenti specifiche limitazioni per il costruttore, a fronte di alcuni vantaggi o risparmi di spesa; si tratta, quindi, non tanto di convenzioni di programmazione urbanistica, quanto, più propriamente, di convenzioni edilizie aventi il solo scopo di disciplinare la concreta realizzazione di una determinata costruzione nell’ambito di un lotto del territorio comunale. Il costruttore proprietario può scegliere liberamente se sottoporre la sua area edificabile ad una convenzione edilizia, opzione che non può invece avere il proprietario di terreno in piano di zona, che è obbligato a sottoscrivere la convenzione di cui all’art. 35 comma 8 della L. n. 865/1971.

Pertanto, la differenza fra le due discipline (in particolare, quella concernente il prezzo massimo di cessione) non era data dalla stretta lettura delle norme che componevano il contenuto delle convenzioni ma dall’ambito edilizio, pubblico (PEEP) o privato (Bucalossi), nel quale esse si inserivano. Occorre poi aggiungere  un altro fondamentale presupposto distintivo: il richiamo che il comma 13 dell’art. 35 fa all’art. 8, commi 1,4,5, della L. n. 10/1977 (art. 18 D.P.R. n. 380/2001), al solo fine di indicare parte delle prescrizioni che devono essere contenute nella convenzione, non ne muta la natura (privata o pubblica), ma costituisce solo una relatio formale di parte del contenuto della convenzione medesima, alla convenzione-tipo utilizzata per l’edilizia privata (Bucalossi – T.U.E.).

Secondo rilievo. La distinzione fra le due tipologie di convenzioni, riconfermata dalla sentenza n. 18135, non trova però conferma nella legge n. 106/2011, che ha introdotto all’art. 31 della legge n. 448/1998, i commi 49bis e 49ter, la quale, dopo aver previsto per gli immobili di cui alle convenzioni PEEP (comma 49bis) la possibilità di affrancazione dal vincolo di prezzo massimo di cessione, trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, estende (comma 49ter) l’applicazione delle medesime disposizioni anche alle convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 18 del D.P.R. n. 380/2001, che, come detto, non sono convenzioni PEEP.

Quindi, la interpretazione della Cassazione SS.UU. n. 18135 e delle precedenti sentenze della Suprema Corte di pari orientamento, si scontra ora con un dato testuale normativo (comma 49ter) piuttosto esplicito, che non fa distinzioni di sorta, quanto a vincoli di prezzo massimo esteso anche ai successivi acquirenti, fra convenzioni PEEP e convenzioni extra PEEP. In effetti, le sentenze della Cassazione che si sono espresse a favore della non sussistenza del vincolo per le vendite successive alla prima nelle convenzioni Bucalossi erano antecedenti alla emanazione della legge n. 106/2011 (che ha introdotto il comma 49ter all’art. 31 L. n. 448/1998), mentre per la Cassazione del 2015 (SS.UU. n. 18135), il vero thema decidendum aveva ad oggetto una convenzione con concessione del diritto di superficie.

Questi due rilievi critici, in particolare il secondo, creavano una notevole incertezza negli operatori di diritto, specialmente fra i comuni e i notai. Occorreva quindi una decisa presa di posizione da parte del legislatore, mentre la magistratura (Cass. 4 dicembre 2017, n. 28949)[2], alla luce del dato testuale del comma 49ter, già iniziava a prospettare una soluzione in contrasto all’obiter dictum della Sezioni Unite. E precisamente:

a) o si confermava decisamente l’orientamento volto a distinguere le tipologie di convenzioni per ciò che riguarda il perdurare del vincolo di prezzo massimo di cessione anche alle vendite successive alla prima, al contempo offrendo una lettura correttiva della norma (comma 49ter), motivata e imperniata sulla differenza di natura fra le convenzioni PEEP (pubblica) rispetto a quelle extra PEEP (privata);

b) o si modificava l’orientamento della Cassazione, assumendo come elemento dirimente il dato testuale della nuova norma (comma 49ter), ponendo un improvviso arresto all’indirizzo giurisprudenziale (consolidato fino al 2015), che accoglieva la tesi più liberale.

La sentenza Cass. SS.UU. n. 21348/2022 ha optato per la seconda soluzione, come già anticipato, affermando che le convenzioni di cui all’art. 35 della l. n. 865 del 1971 (PEEP) e quelle Bucalossi – T.U.E. (extra PEEP) sono accomunate dal medesimo regime giuridico, e la procedura di affrancazione di cui all’art. 31, commi 49-bis e 49-ter, della legge n. 448/1998, è applicabile indistintamente per entrambi i tipi di convenzione. Le Sezioni unite, ricostruita la complessa trama legislativa che ha progressivamente modificato, nel corso degli ultimi cinquant’anni, il regime degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, riconoscevano però che le convenzioni di cui alla legge Bucalossi (poi transitate negli artt. 17 e 18 del T.U.E), erano originariamente nate con modalità diverse (almeno in apparenza, secondo la Corte[3]), rispetto alle convenzioni PEEP.

Tuttavia, la Suprema Corte ha rilevato che negli anni successivi alla legge Bucalossi (che seguiva di soli sei anni la normativa PEEP del 1971), il legislatore era intervenuto più volte con modifiche normative volte ad un progressivo avvicinamento di disciplina tra i due tipi di convenzione, percorso che si sarebbe concluso con la loro sostanziale parificazione o sovrapposizione nel comma 49ter.  Di tale percorso, la Corte individua le seguenti tre tappe:

1) La legge 23 dicembre 1996, n. 662, il cui art. 3, comma 63, ha sostituito, per le convenzioni aventi ad oggetto la proprietà, il comma  tredicesimo dell’art. 35 della l. n. 865 del 1971, stabilendo che, contestualmente all’atto di cessione della proprietà dell’area, deve essere stipulata, tra il comune (o il consorzio) e il cessionario, una convenzione “con l’osservanza delle disposizioni di cui all’art. 8, commi primo, quarto e quinto, della legge 28 gennaio 1977, n. 10”, di modo che il modello di convenzione è identico a quello previsto dalla legge Bucalossi.

2) La legge 23 dicembre 1998, n. 448, – ritenuto passaggio decisivo – la quale, all’art. 31, comma 46, stabiliva espressamente che le convenzioni di cui all’art. 35 della l. n. 865 del 1971 possono essere sostituite con la convenzione di cui all’art. 8, commi primo, quarto e quinto, della legge n. 10 del 1977, purché alle condizioni ivi previste.

3) La legge 12 luglio 2011, n. 106, ultima tappa (ulteriore e decisiva conferma), che ha convertito il d.l 13 maggio 2011, n. 70, il cui art. 5, comma 3-bis, al fine dichiarato di agevolare i trasferimenti dei diritti immobiliari e aggiungendo all’art. 31 della legge n. 448/1998 i commi 49-bis e 49-ter, prevede (comma 49ter) che le disposizioni del comma 49bis si applicano anche alle convenzioni previste dall’articolo 18 del DPR 380/2001, ossia alle cd. convenzioni extra PEEP.

La Cassazione conclude quindi sostenendo che, alla luce della complessa evoluzione normativa, le convenzioni PEEP e le convenzioni Bucalossi (- T.U.E.) hanno percorso un ideale cammino indirizzato verso una progressiva parificazione di effetti, e, per entrambe il vincolo di prezzo previsto per la vendita degli alloggi in questione permane anche per le vendite successive alla prima, fino a quando non venga eliminato con la procedura di affrancazione. E ciò sarebbe logico e del tutto rispondente a quelle che sono le finalità dell’edilizia residenziale pubblica, il cui obiettivo è il soddisfacimento, per le categorie meno abbienti, della primaria necessità di acquistare un’abitazione a prezzi ragionevoli[4]

Non si concorda con quanto sopra deciso dalla Corte. Così come configurata, la vicenda delle convenzioni Bucalossi sembra assumere i contorni di una fattispecie a formazione progressiva, che, partendo da premesse, scopi e finalità diverse dalla edilizia convenzionata PEEP –  e senza neanche una espressa imposizione del vincolo di prezzo massimo alle cessioni successive alla prima da parte della legge Bucalossi –, inizia via via a modificarsi, dopo quasi un ventennio dalla sua emanazione (1996), giungendo alla sua completa definizione e trasformazione dopo un ulteriore quindicennio (2011), di modo che il giudice prenda atto, ancora dopo ulteriori undici anni, nel 2022, di un’avvenuta “usucapione” nell’alveo della ben più vincolante disciplina PEEP[5].

In base alle motivazioni della sentenza, il completamento del percorso normativo di parificazione e sovrapposizione fra le discipline delle due convenzioni si sarebbe quindi concluso dopo oltre un trentennio rispetto alla emanazione della legge n. 10/1977, di modo che le successive leggi – e specialmente la legge n. 106/2011 – avrebbero avuto un’efficacia innovativa e sostanzialmente retroattiva. E a questo punto ci si pone l’interrogativo se la legge n. 106/2011, ultima e certamente decisiva tappa di questo percorso, introducendo il comma 49ter all’art. 31 L. 448/1998[6], abbia gravato di fatto le proprietà di cittadini con un vincolo retroattivo, senza che il legislatore esplicitasse non solo il carattere interpretativo (autentico) della norma ed implicitamente innovativo, ma addirittura quello retroattivo, in assenza di disposizione transitoria al riguardo; in tal caso, la norma deve essere soggetta al vaglio della Corte Costituzionale per valutare la ragionevolezza (della parificazione o assimilazioni di contesti edilizi differenti, quali quello pubblico e quello privato), il legittimo sacrificio di posizioni soggettive per motivi imperativi di interesse generale, e soprattutto la tutela del legittimo affidamento e della certezza delle situazioni giuridiche, specialmente quelle consolidate.

La Corte Costituzionale, investita proprio della questione di legittimità costituzionale sulla legge n. 136/2018 sopra indicata, con la sentenza n. 210/2021 ha ribadito che la legge può intervenire in senso sfavorevole su assetti regolatori precedentemente definiti solo in presenza di posizioni giuridiche non riconducibili a un legittimo affidamento. E per aversi un legittimo affidamento da tutelare assumono rilevanza, il tempo trascorso tra il momento della definizione del quadro normativo originario e quello in cui esso viene mutato con efficacia retroattiva – e, dunque, il grado di consolidamento della situazione soggettiva originariamente riconosciuta e poi travolta dall’intervento normativo retroattivo e peggiorativo – nonché la prevedibilità della stessa modifica retroattiva.

La domanda da porsi allora nel caso specifico, nella considerazione che le predette norme di progressiva trasformazione non avessero carattere né innovativo, né dichiaratamente retroattivo, è se un tale ampio ambito temporale più che trentennale (la legge Bucalossi è del 1977) abbia consentito un consolidamento dell’affidamento particolarmente radicato sul tenore delle disposizioni previgenti e della loro interpretazione da parte della magistratura fino al 2015. Non è certamente da escludere che questo ragionevole affidamento si sia consolidato nella collettività e nei titolari di diritti soggettivi ed è quindi auspicabile che una tale pregiudizievole normativa (comma 49ter), come interpretata e “storicizzata” ora dalla Cassazione, possa essere soggetta a vaglio costituzionale o corretta da una nuova legge, nella quale venga almeno specificato che il comma 49 ter è applicabile solo alle convenzioni extra PEEP stipulate dopo l’entrata in vigore della legge n. 106/2011 (13 luglio 2011).

Durata del vincolo del prezzo massimo di cessione

Ma vi è un altro punto del primo principio espresso dalla Corte di Cassazione in commento non esente da critiche, laddove essa afferma che il vincolo del prezzo massimo di cessione degli immobili permane fino a quando lo stesso non venga eliminato con la procedura di affrancazione di cui all’art. 31, comma 49-bis, della l. n. 448 del 1998. Secondo la Corte, infatti, la logica del sistema attualmente vigente, è nel senso che chi vuole vendere l’immobile a prezzo di mercato può farlo solo attraverso la procedura di affrancazione, pagando una somma che costituisce una sorta di compenso per lo svincolo, in modo da restituire all’immobile il suo pieno valore di mercato.

Non si comprende quindi se detto vincolo – riprendendo una locuzione utilizzata dalla Cassazione n. 18135 – duri a efficacia indefinita (quale onere reale, o meglio, obbligazione propter rem) ritenendosi per “durata indefinita” un lasso temporale indeterminato successivo, oltre i termini di durata delle stesse convenzioni aventi ad oggetto la proprietà, determinata dall’art. 18 DPR n. 380/2001, comma 1, lett. d), in un periodo temporale compreso fra i venti e i trenta anni.  Sarebbe quindi da chiedersi se la Corte abbia inteso presumere che il decorso del termine di durata della convenzione determini la caducazione solo di alcuni vincoli (ad es. quelli soggettivi, che però non sussistono nelle convenzioni Bucalossi, mentre diversi comuni li hanno inseriti nelle convenzioni PEEP), ma non di quelli di prezzo massimo di cessione e quale sia l’effettiva incidenza del decorso del termine sui vari aspetti prescrittivi della convenzione. Ove fosse questa l’interpretazione “autentica” del passo della sentenza in esame – durata indefinita del vincolo di prezzo massimo –, non si può non rilevare l’assoluta mancanza di approfondita motivazione sul punto che possa giustificare il persistere dell’efficacia del solo vincolo di prezzo massimo di cessione, nonostante il decorso del termine convenzionale, oltre l’astratto riferimento alla “logica del sistema”.

Esaminando le norme interessate, infatti sembra trarsi tutt’altra conclusione.

Nel riscontrare il contenuto della convenzione ai sensi del comma 13 dell’art. 35 della legge n. 865/1971 e dell’art. 8 co. 1, 4, 5 della legge n. 10/1977 (ora art. 18 del DPR n. 380/2001), notiamo che le lettere a), b), c)[7], del comma 13, e le lettere a), b), c), del comma 1 dell’art. 8 hanno carattere precettivo relativamente all’intervento edificatorio, che naturalmente è legato al termine di ultimazione dei lavori (art. 35, co. 13, lett. c), che certamente non può protrarsi oltre un ventennio. La lettera d) del comma 13, e il comma 5 dell’art. 8 prescrivono sanzioni per l’inosservanza degli obblighi convenzionali, mentre la lettera d) del co. 1 dell’art. 8, prescrive la indicazione della durata della convenzione: chiaramente queste norme sono solo inerenti alla corretta realizzazione programmatica della convenzione.

L’unica norma a carattere temporalmente “duraturo”[8] è quella del comma 4 dell’art. 8, che prevede la rivalutazione periodica dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione delle unità immobiliari; il riferimento temporale (ventennale nel minimo), non può quindi che far riferimento all’attività di cessione nel tempo da parte del costruttore (e del proprietario), una volta ultimata la costruzione dell’immobile o degli alloggi.

In sostanza, la previsione di (notevole) durata della convenzione (ventennale/trentennale) è necessariamente giustificata dall’unico fatto/azione che può avere un compimento nel lungo periodo, ossia la cessione progressiva degli alloggi: non è quindi coerente prevedere una durata di efficacia alla convenzione, se l’unico vincolo, per il quale è stato proprio previsto il limite temporale di efficacia, sopravvive alla convenzione stessa. Del resto, è lo stesso legislatore, in base alla medesima  logica del sistema invocata dalla Cassazione, che ha deciso, in base ad una valutazione politica e sociale e assegnando un lungo termine di durata alla convenzione (minimo 20 anni, massimo 30 anni), che l’immobile fosse del tutto liberalizzato allo scadere del termine, sia per l’evidente attenuazione degli effetti speculativi, sia per una progressiva sottrazione del bene dal più ristretto ambito della fascia di popolazione meno abbiente, a cui erano destinati prevalentemente, con orizzonte temporale più duraturo, gli immobili in diritto di superficie.

Altra norma che contrasta con l’assunto della Cassazione è il comma 49bis della L. n. 448/1998, che prevede che il corrispettivo per la liberazione del vincolo di prezzo massimo, da attuarsi mediante apposita convenzione, debba essere determinato in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48 del medesimo articolo 31, stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo – che appunto corrisponde a quello della durata della convenzione. Il riferimento normativo alla durata residua del vincolo non avrebbe ragione se non fosse presupposta l’esistenza di una durata, che possa risultare, quindi “residua” rispetto ad un termine originario[9].

Infine, un ulteriore rilievo normativo, seppur di fonte secondaria, sembra confermare il legame fra cessazione del vincolo e durata della convenzione. Nel Decreto del Ministero dell’Economia e Finanze del 28 settembre 2020 n. 151 cd. “Affrancazioni” (Regolamento recante rimozione dai vincoli di prezzo gravanti sugli immobili costruiti in regime di edilizia convenzionata) è di fatto  confermata la cessazione del vincolo alla scadenza della concessione tra le parti[10], sulla scorta della locuzione normativa “in relazione alla durata residua del vincolo”. Infatti, all’art.1, comma 2, del Decreto MEF è indicato che il corrispettivo di affrancazione è ridotto applicando un coefficiente moltiplicativo di riduzione calcolato in misura pari alla differenza tra il numero degli anni di durata della convenzione (ADC) e il numero di anni, o frazione di essi, trascorsi dalla data di stipula della convenzione, rapportata alla massima durata (ATC), secondo la formula ADC – ATC / ADC. Ora, nel caso in cui la convenzione, ad esempio di durata trentennale, sia scaduta, avremmo  ADC = 30  –  ATC = 30 / ADC   ossia 30-30 / 30 e quindi zero.

Pertanto, al principio espresso dalla Cassazione “il vincolo del prezzo massimo di cessione degli immobili permane fino a quando lo stesso non venga eliminato con la procedura di affrancazione di cui al citato comma 49-bis”, si sarebbe dovuta aggiungere la seguente precisazione “….  oppure fino al decorso del termine di efficacia della convenzione stessa[11]. Diversamente occorre accertare una eventuale violazione dell’art. 3 della Costituzione (e il ragionevole affidamento), laddove si presuma che i commi 49bis e 49ter non prevedano la cessazione del vincolo di prezzo massimo di cessione al termine di efficacia della convenzione (venti / trenta anni), ma la sua persistenza, ad efficacia indefinita, fino all’intervento di una specifica convenzione estintiva ad hoc[12].

Il vincolo di prezzo nelle convenzioni ante Legge n. 179/1992 (cd. Ferrarini Botta).

Un’ultima considerazione è afferente alle sintetiche valutazioni della Corte sulle convenzioni stipulate antecedentemente alla entrata in vigore alla legge n. 179/1992 (15 marzo 1992), oggetto di un obiter dictum. Sulla portata pienamente abrogativa dell’art. 23 della legge n. 179/1992 anche per le convenzioni stipulate prima del 15 marzo 1992[13], la Corte non condivide la posizione della precedente sentenza 10 novembre 2008, n. 26915 della Cassazione, secondo la quale la legge Ferrarini Botta, liberalizzando le dismissioni degli alloggi di edilizia convenzionata, avrebbe eliminato ogni vincolo di prezzo, dovendosi ritenere esistente solo un divieto di cessione quinquennale. Invece secondo la sentenza n. 21348 l’art. 23 ha abrogato i commi 15-19 dell’art. 35 L. n. 865/1971, ma con tale abrogazione sarebbe caduto solo “il vincolo di inalienabilità degli alloggi costruiti ai sensi dell’art. 35 e, con esso, la nullità dei relativi atti di disposizione”, ma non il vincolo di prezzo massimo di cessione[14].

In contrasto a tale assunto, non sembra tuttavia che la legge abbia abrogato solo parzialmente i suddetti commi: se ha abrogato il divieto di alienazione ha eliminato, ad es., anche la dazione del “compenso” al Comune previsto nell’abrogato comma 17, che era collegato al divieto[15]. Quindi alienazione e “prezzo di svincolo” non possono essere scorporati per la pregressa formulazione di commi 16 e 17 (il comma 15 prevedeva un divieto assoluto di alienazione entro i dieci anni dal rilascio del certificato di abitabilità). In definitiva, se si ritiene ancora efficace una normativa, valendo l’abrogazione solo per i rapporti instauratisi successivamente all’entrata in vigore della legge abrogativa, allora la precedente normativa deve essere coerentemente e integralmente applicata per i rapporti pregressi e quindi per le tutte convenzioni stipulate prima dell’entrata in vigore della legge n. 179/1992.

Tuttavia, ad una attenta lettura del corpo delle motivazioni della sentenza, in particolare del paragrafo “Quadro normativo” punto 8 e ss., emergono le ragioni per le quali, secondo la Corte, l’art. 23 della legge n. 179/1992 avrebbe eliminato (anche per il pregresso) solo il divieto di alienazione, ma non il vincolo di prezzo massimo di cessione. Secondo la Corte, l’originario testo dell’art. 35 della L. n. 865/1971 consentiva ai Comuni, in relazione alle aree espropriate e acquisite al patrimonio indisponibile comunale, di concedere il solo diritto di superficie, di durata tra 60 e 99 anni, per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali.

La concessione del diritto di superficie prevedeva poi la contemporanea stipulazione di una convenzione tra il comune e il concessionario la quale, tra l’altro, doveva contenere anche “la determinazione del prezzo di cessione degli alloggi, ove questa sia consentita” (art. 35, comma 8, lettera e), mentre i successivi commi 15, 16 e 17 avrebbero disciplinato il regime di alienabilità degli immobili, con previsione di divieti di alienazione a intensità graduale. Sempre secondo la Corte è solo con la legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 63, e l’inserimento dell’undicesimo comma all’art. 35 che, “innovando rispetto alla previsione originaria”, si sarebbe introdotta la possibilità che gli alloggi in piani di zona venissero ceduti “non solo in diritto di superficie, ma anche in proprietà” a cooperative edilizie e loro consorzi, ad imprese di costruzione e loro consorzi e ai singoli, con preferenza per i proprietari espropriati.

In realtà, la ricostruzione del quadro normativo fatta dalla Cassazione non è precisa. Già l’originario testo dell’art. 35 (comma 2 e comma 11) prevedeva che le aree comprese nei piani di zona potessero essere concesse non solo in diritto di superficie, ma anche in piena proprietà. Il nuovo testo del comma 11, come innovato dalla legge n. 662/1996, non è nient’altro che la riformulazione del precedente, variandosi la prima parte (quella con il riferimento alla concessione del diritto di superficie), ma non la seconda, quella riferita alle cessioni in proprietà, il cui testo è rimasto sostanzialmente invariato. I commi 15-19 dell’art. 35, contenenti i divieti di alienazione assoluti e condizionati, erano da riferirsi alla disciplina delle concessioni in proprietà e non a quelle del diritto di superficie, mentre l’originario 13, relativo al contenuto della convenzione con oggetto la proprietà non prevedeva un prezzo massimo di cessione del bene oggetto della convenzione, al contrario del contenuto della convenzione con oggetto il diritto di superficie di cui al comma 8.

Pertanto, sembra che la Corte abbia confuso le discipline fra i beni oggetto del diritto di superficie e i beni oggetto di piena proprietà, ritenendo che i divieti di alienazione fossero riferiti ai beni oggetto della concessione del diritto di superficie  –  data che presumeva che la concessione del diritto di superficie fosse l’unica possibile nell’ambito del contesto originario della legge n. 865/1971 – , di modo che abrogandosi detti divieti, sarebbe rimasto il solo vincolo di prezzo massimo previsto dal comma 8 dell’art. 35, non abrogato dalla legge n. 179/1992.

Invece, come si è precisato, i commi 15-19 erano riferiti alla circolazione dei beni in proprietà e quindi la loro abrogazione ha travolto pure gli obblighi di previo pagamento al Comune per l’immissione del bene convenzionato nel libero mercato (comma 17), mentre l’originario comma 13, che disciplinava il contenuto della convenzione con oggetto la proprietà – e che non prevedeva prezzo massimo di cessione – è stato sostituito dal nuovo comma 13, in virtù della legge n. 662/1996, che ha introdotto anche per queste convenzioni il vincolo di prezzo massimo di cessione.

In ultima analisi, la Suprema Corte avrebbe indirettamente confermato, alla stregua della Cassazione n. 26915/2008, che la legge n. 179/1992, abrogando il divieto di alienazione per le convenzioni stipulate anteriormente alla sua entrata in vigore (15.03.1992), ha altresì eliminato anche i divieti condizionati o relativi, ossia l’obbligo a carico del proprietario del rispetto dei requisiti soggettivi dei cessionari e di un prezzo di cessione fissato dal Comune (ipotesi del comma 16), e l’obbligo di pagamento del corrispettivo da versare al Comune per l’immissione dell’immobile nel libero mercato, a prescindere dai requisiti soggettivi del cessionario (ipotesi del comma 17).

In ogni caso, per le motivazioni espresse più volte, anche per queste convenzioni aventi ad oggetto la proprietà dovrebbe valere un termine di durata (massimo 30 anni), al pari delle convenzioni ex art. 18 D.P.R. n. 380/2001, comma primo, lett. d); in tal caso, sul presupposto attuale (ottobre 2022) di un periodo di tempo ormai superiore a trent’anni (dal marzo 1992, entrata in vigore della legge n. 179/1992), tutte queste convenzioni sono ormai essere prive del vincolo di prezzo massimo di cessione, o meglio del corrispettivo da elargire al Comune per la possibilità di vendere l’immobile a prezzo di mercato.

Il secondo principio espresso dalla Cassazione

Il secondo principio affermato dalla Corte è coerente con le conclusioni del primo principio. L’art. 25-undecies, co. 2, del D.L. n. 119/2018, che regola la retroattività della procedura di affrancazione, è applicabile anche ai trasferimenti antecedenti all’entrata in vigore della citata legge n. 106/2011 (13 luglio 2011). La retroattività dell’art. 25undecies ha retto al vaglio della Corte Costituzionale, con la sentenza n. 210/2021 sopra citata, della quale si condividono gli assunti.

Condivisibile e coerente con le conclusioni della Suprema Corte è anche l’estensione della retroattività alle convenzioni Bucalossi (- T.U.E.), sebbene l’art. 25-undecies, comma 2, non richiami espressamente anche il comma 49-ter – e quindi le convenzioni extra PEEP (Bucalossi – T.U.E.) –, ma solo le disposizioni del comma 1 (le convenzioni PEEP di cui al comma 49 bis).

Secondo la Cassazione, considerato che il comma 49-ter del citato art. 31 prevede l’applicazione del comma 49-bis anche alle convenzioni Bucalossi – T.U.E., tutti i mutamenti che investono il comma 49-bis si riverberano automaticamente, in forza del rinvio, anche sul comma 49-ter; per cui il citato art. 25-undecies, comma 2, estende la sua portata anche alle convenzioni Bucalossi – T.U.E.

La condivisione sulla correttezza di questa decisione (pur disapprovando la inclusione delle convenzioni Bucalossi nell’alveo delle convenzioni vincolate da un prezzo massimo di cessione per i successivi proprietari) è basata sulla preferenza per le decisioni che riconoscono maggiori diritti ai cittadini e amplino il campo delle loro tutele, piuttosto che limitarli od escluderli. Una conclusione differente, fra l’altro, avrebbe comportato un’immotivata disparità di trattamento fa le tipologie di convenzioni PEEP e convenzioni extra PEEP; a maggior ragione ora che, secondo la decisione della Corte, anche le convenzioni extra PEEP sono soggette a vincolo di prezzo massimo di cessione anche dopo il primo trasferimento dal costruttore.


Note

[1] Da ricordare anche la sentenza Cass. sezioni unite 12 gennaio 2011, n. 506, la quale ha sancito che il divieto di vendere ad un prezzo maggiorato vale anche per i passaggi successivi del bene in diritto di superficie (senza limiti di tempo), per evitare effetti speculativi, e che la violazione del divieto non comporta la nullità dell’intero contratto ma solo la sostituzione automatica della clausola di prezzo eccedente con quella relativa al prezzo vincolato ex art. 1419 c.c.

[2] Il contrasto fra decisioni della Suprema Corte, sorto con la sentenza Cass. 4 dicembre 2017, n. 28949, è stato riscontrato dalla ordinanza interlocutoria 14 settembre 2021, n. 24703 della terza sezione civile, che ha rimesso gli atti al primo presidente per l’eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite, al fine di stabilire se il vincolo del prezzo di cessione si applichi anche alle convenzioni di cui agli artt. 7 e 8 della L. n. 10 del 1977.

[3] In realtà, non era in “apparenza”, ma effettivo: l’art. 2 della legge n. 10/1977 [Norme in materia di edificabilità dei suoli] esplicitava espressamente che le aree comprese nei piani di zona restavano disciplinate dalla legge n. 865/1971.

Nella presentazione del disegno di legge n. 500 (inviato alla Presidenza della Camera dei Deputati il 1.10.1976) “Norme per l’edificabilità dei suoli”, i promotori (il ministro dei lavori pubblici di concerti con altri ministri) individuarono nell’attività edilizia “ben tre fasce distinte”: l’area cd. pubblica, soggetta ai piani di zona di cui alla legge n. 167/1962 (e quindi alla legge n. 865/1971), nella quale continuava ad applicarsi il regime di edilizia interamente convenzionata; l’edilizia abitativa cd. privata, al di fuori dell’area pubblica, che si svolgeva senza convenzioni, sulla base della sola concessione edilizia (II fascia), ad eccezione di quei costruttori che, per ottenere una diminuzione del contributo concessorio stipulavano convenzioni (o atti d’obbligo unilaterali), soggette a termine di durata, con la previsione di prezzi di vendite delle abitazioni concordate con il comune (III fascia).

[4] Il presupposto principio della tutela e della garanzia dei meno abbienti, alla base della normativa PEEP, che sarebbe confermato da normativa successiva (la legge n. 106/2011), in realtà è ampiamente attenuato, se non sconfessato, proprio da questa stessa normativa, poiché prevede l’eliminazione (a pagamento, e con corrispettivo non particolarmente elevato) di quel vincolo (di prezzo massimo di cessione o locazione) che avrebbe dovuto tutelare e garantire in futuro l’acquisto della casa ai meno abbienti.

[5] Non si comprende però perché il fenomeno di “parificazione” non si sia interpretato nel senso opposto, ossia che la normativa cd. Bucalossi abbia attratto a sé la normativa PEEP, adducendo una più attenuata disciplina vincolistica.

[6] Si ricorda che la norma, il comma 3bis dell’art. 5 (introduzione dei commi 48 bis e 49 ter all’art. 31 della legge n. 448/1998), fu aggiunta solo in sede di conversione mediante l’emendamento 5.119, che in prima lettura (in Camera dei Deputati) fu ritenuto inammissibile in quanto estraneo all’oggetto del decreto legge n. 70/2011. Questa norma – dagli effetti “prorompenti”, ad essere benevoli, ha creato in undici anni, oltre a un numero elevato e assai conflittuale di azioni giudiziarie, ben due sentenze della cassazione a sezioni Unite (18135/2015, 21348/2022), una sentenza della Corte Costituzionale (210/2021), tre leggi (136/2018, n. 108/2021, n. 51/2022) e un decreto attuativo MEF nel 2020.

[7] L’art 15 del D.P.R. 380/2001 prevede che il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare i 3 anni dall’inizio dei lavori, salvo proroghe.

[8] Anche il comma 3 dell’art. 8, per le sole convenzioni Bucalossi, ha un carattere “duraturo”, ma il suo orizzonte temporale è limitato a dieci anni.

[9] Sulla questione la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 210/2021 non sembra assumere una precisa posizione. La Corte, in effetti, dopo aver precisato che il termine per l’affrancazione si mostra coerente con l’opzione di fondo per la non perpetuità dei vincoli, che emerge dalla legislazione in materia di edilizia convenzionata, riscontra come dall’adozione delle convenzioni disciplinate dall’art. 31, commi 45 e 46 della legge n. 448 del 1998, con durata ventennale, possa derivare anche una riduzione della durata del vincolo del prezzo massimo di cessione. L’assenza del riferimento al termine “residuo” (di cui al comma 49bis) nella motivazione della Corte, non può far interpretativamente propendere per una durata “definita” o “indefinita” del vincolo, nonostante la Corte abbia prima sottolineato come il sistema preferisca la non perpetuità dei vincoli.

[10] L’assunto è confermato dal comunicato stampa n. 254 del Ministero dell’Economia e Finanze dell’11 novembre 2020 relativo alla pubblicazione in G.U. del Decreto MEF, nonché dal parere favorevole sul medesimo decreto MEF da parte del Consiglio di Stato, sez. consultiva atti normativi, adunanza del 3 settembre 2020, affare n. 926/2020.

[11] Ciò, argomentando in coerenza, potrebbe verificarsi anche nel caso di trasformazione del diritto di superficie in proprietà (ex art. 31.46 L. n. 448/1998), decorsi ormai trenta anni dalla stipula della convenzione originaria: la trasformazione in diritto di proprietà, unita al decorso dei trenta anni, comporterebbe anche la contestuale estinzione del vincolo di prezzo massimo di cessione; tale soluzione si desume anche da Cass., sez. II, n. 4948/2016. Con la legge n.135/2012, il termine è oggi ridotto a venti anni per le nuove convenzioni ex comma 46.

[12] Alla luce di quanto sopra indicato, il proprietario potrebbe essere costretto a stipulare comunque una convenzione di affrancazione con il Comune, seppur a corrispettivo zero, accollandosi solo i costi dell’atto e delle spese di trascrizione.

[13] La Corte afferma che la scomparsa del riferimento alla legge n. 179/1992, dovuto alla riscrittura del comma 49bis ad opera della legge n. 136/2018, abbia esteso o confermato la possibilità di affrancazione a tutte le convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 35 cit., senza, quindi, alcun riferimento temporale. In realtà, esaminando la relazione di accompagnamento al provvedimento normativo (A.S. n. 886, art. 25 bis, emendamento 25.0.200/2, pag. 146), sembra piuttosto che il mancato riferimento, nel nuovo testo di legge, alle convenzioni con oggetto la proprietà stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, sia dovuto al fatto che il legislatore, correggendo quello del 2011, riconosceva finalmente che gli immobili edificati secondo tali convenzioni non erano soggetti a vincoli di prezzo massimo ma a divieti di alienazione, totali o parziali, la cui violazione comportava la nullità dell’intero contratto di cessione.

Fra le tipologie di convenzioni con oggetto la proprietà di cui all’art. 35 L. n. 865/1971, individuabili sotto l’aspetto temporale,  vi sono poi quelle stipulate nel periodo 1992-1996, ossia fra la legge n. 179/1992 (che ha eliminato i divieti di alienazione e vincoli connessi) e la legge n. 662/1996 (introduttiva del vincolo di prezzo massimo di cessione), per le quali non sussiste un obbligo di versamento del compenso al comune per la immissione dell’immobile nel libero mercato, essendo stati abrogati i commi 15-19 dell’art. 35 dalla legge n. 179/1992. Queste convenzioni, prive normativamente di qualunque vincolo di prezzo massimo di cessione, non devono essere assolutamente soggette ad affrancazione.

[14] Per quanto concerne il divieto di alienazione condizionato di cui all’originario comma 17 dell’art. 35, che è quello ormai applicabile, essendo trascorso abbondantemente il tempo di 20 anni per le convenzioni stipulate ante 15.03.1992, si rinvia alla mia analisi Vincolo di prezzo massimo di cessione e convenzioni ex art. 35 l. n. 865/1971 con diritto di proprietà, pubblicato su Federnotizie in data 17 settembre 2017, nella quale si erano evidenziate le differenze fra vincolo di prezzo massimo di cessione e vincolo di cui ai commi 16 e 17.

[15] Il comma 17 prevedeva la possibilità di vendere “a chiunque”, (e non solo a coloro che avevano i requisiti per l’assegnazione di alloggi economici e popolari, come prevedeva il comma 16) dal che si è sempre supposto che la vendita fosse consentita “a prezzo libero”. Tale facoltà era esercitabile solo con il pagamento di una somma da versarsi contestualmente all’atto della registrazione del contratto di vendita all’ufficio del registro, che provvedeva poi a versarla al comune. Questa somma, finalizzata all’immissione dell’immobile nel libero mercato, sarebbe oggi per lo più equiparata al corrispettivo per la eliminazione del vincolo di prezzo massimo di cessione, anche se la violazione del comma 17 non comportava la riduzione di un prezzo eccedente, rimanendo valido il trasferimento, ma la nullità dell’intero atto di cessione.


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