Le novità in materia di edilizia residenziale convenzionata

Una delle novità più rilevanti concernenti la contrattazione immobiliare portata dal recente Decreto Fiscale 2019 (D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136) riguarda la disciplina dell’Edilizia Residenziale Convenzionata; in particolare l’art. 25-undecies del Decreto Fiscale 2019 ha modificato ed integrato in maniera significativa la disciplina relativa alla rimozione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione e sul canone massimo di locazione già dettata dall’art. 31, comma 49bis, della legge 23 dicembre 1998 n. 448 (e, di riflesso, anche quella dettata dal successivo comma 49ter che richiama in toto la disciplina proprio del comma 49bis).


La norma

Art. 25-undecies D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136

  1. All’articolo 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 49-bis è sostituito dal seguente:

49-bis. I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, per la cessione del diritto di proprietà o per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con atto pubblico o scrittura privata autenticata, stipulati a richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di diritti reali sul bene immobile, e soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari, per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48 del presente articolo. La percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Il decreto di cui al periodo precedente individua altresì i criteri e le modalità per la concessione da parte dei comuni di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano agli immobili in regime di locazione ai sensi degli articoli da 8 a 10 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, ricadenti nei piani di zona convenzionati;

b) dopo il comma 49-ter è inserito il seguente:

49-quater. In pendenza della rimozione dei vincoli di cui ai commi 49-bis e 49-ter, il contratto di trasferimento dell’immobile non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto e il prezzo vincolato. L’eventuale pretesa di rimborso della predetta differenza, a qualunque titolo richiesto, si estingue con la rimozione dei vincoli secondo le modalità di cui ai commi 49-bis e 49-ter. La rimozione del vincolo del prezzo massimo di cessione comporta altresì la rimozione di qualsiasi vincolo di natura soggettiva.

  1. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano anche agli immobili oggetto dei contratti stipulati prima della data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.
  2. Il decreto di cui al comma 49-bis dell’articolo 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, come sostituito dal comma 1, lettera a), del presente articolo, è adottato entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto.

1. L’edilizia convenzionata

Con l’espressione “edilizia residenziale convenzionata” si fa riferimento a quegli interventi di edilizia residenziale posti in essere previa stipulazione di una convenzione con il Comune con la quale, a fronte di concessioni da parte dell’Amministrazione pubblica (riguardanti l’assegnazione o la cessione di aree su cui edificare o la riduzione del contributo concessorio), vengono assunti obblighi inerenti l’urbanizzazione del comparto e l’edificazione di alloggi di edilizia economico popolare e dalla quale, inoltre, discendono vincoli incidenti sulla successiva circolazione degli alloggi così realizzati.

Le convenzioni in materia di edilizia residenziale convenzionata trovano la loro disciplina nelle seguenti disposizioni normative:

(i) l’art. 35 della legge 22 ottobre 1971 n. 865 (disciplinante le convenzioni di attuazione dei  Piani di Edilizia Economica Popolare (i cd. “P.E.E.P.”)

(ii) l’art. 18 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (T.U. in materia edilizia) che sul punto ha sostituito la disciplina in precedenza dettata dall’art. 8 della legge  28 gennaio 1977 n. 10, disciplinante il contenuto di una “convenzione-tipo” (ed infatti l’articolo è rubricato “convenzione-tipo”),  senza mai specificare le finalità di detta convenzione, e quindi utilizzabile per le diverse finalità così come individuate dalle varie disposizioni di legge che alla suddetta “convenzione tipo” poi si richiamano.

Le discipline dettate dalle norme sopra citate presentano un significativo punto di contatto, rilevante ai fini della successiva circolazione degli alloggi realizzati: in entrambe le norme infatti sono previsti vincoli di determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione (sulle conseguenze della violazione di detti vincoli si è aperto nel passato un ampio e contrastato dibattito dottrinale e giurisprudenziale, del quale in appresso si darà puntuale riscontro).

Sul piano operativo le convenzioni che tradizionalmente si fanno rientrare nell’ambito della “edilizia residenziale convenzionata” si suddividono in due distinte categorie:

(a) le convenzioni di attuazione di un Piano di Edilizia Economico Popolare (P.E.E.P.), che si pongono nell’ambito del più ampio procedimento di edilizia residenziale pubblica tracciato dalla legge 22 ottobre 1971 n. 865; trattasi di vere e proprie convenzioni urbanistiche, con finalità di pianificazione e sviluppo urbanistico del territorio (“le convenzioni P.E.E.P.”). Vanno poi distinte nell’ambito di questa categoria:

(i) le “convenzioni P.E.E.P” per la concessione di aree in superficie, la cui disciplina è dettata dall’art. 35, c. 8, legge 22 ottobre 1971 n. 865;

(ii) le “convenzioni P.E.E.P” per la cessione di aree in proprietà, la cui disciplina è dettata dall’art. 35, c. 13, legge 22 ottobre 1971 n. 865 nonché, con riguardo alle sole convenzioni stipulate in attuazione di Piani di Edilizia Economica Popolare adottati a partire dal 1° gennaio 1997, anche dalle disposizioni dell’art. 18, commi 1, 4, 5 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – T.U. in materia edilizia (che hanno sostituito le abrogate diposizioni di cui all’art.  8, commi 1, 4, 5, della legge 28 gennaio 1977, n.  10);

(iii) le convenzioni sostitutive di precedenti convenzioni P.E.E.P. in superficie ovvero di precedenti convenzioni P.E.E.P. in proprietà stipulate prima del 15 marzo 1992, poste in essere in attuazione della facoltà riconosciuta dall’art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998, n. 448, e la cui disciplina è dettata dalle disposizioni dell’art. 18, commi 1, 4, 5 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – T.U. in materia edilizia (che hanno sostituito le abrogate diposizioni di cui all’art.  8, commi 1, 4, 5, della legge 28 gennaio 1977, n.  10) e dalla disposizione del suddetto comma 46, art. 31, Legge 448/1998.

(b) la convenzione per la riduzione del contributo concessorio al cui pagamento è subordinato il rilascio del permesso di costruire, introdotto nel nostro ordinamento dalla legge 28 gennaio 1977 n. 10 (meglio nota come “Legge Bucalossi”), convenzione la cui disciplina è dettata dalle disposizioni dell’art. 18, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – T.U. in materia edilizia (che hanno sostituito le abrogate diposizioni di cui all’art.  8, legge 28 gennaio 1977, n.  10), articolo, a tale fine, espressamente richiamato dal precedente art. 17 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – T.U. in materia edilizia (l’art. 17 c. 1 così stabilisce: “Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici  esistenti,  il contributo afferente al permesso di costruire è  ridotto  alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare  del  permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune,  ad  applicare  prezzi  di  vendita  e  canoni  di  locazione determinati  ai  sensi  della convenzione-tipo prevista dall’articolo 18”); si tratta di convenzione edilizia, che si inserisce nell’ambito del procedimento di rilascio del permesso di costruire, incidendo sulla determinazione del contributo concessorio, i cd. “oneri Bucalossi” (“la convenzione Bucalossi”).

2. Le novità introdotte dal D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136)

L’art. 25undecies del D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136 (cd. “Decreto Fiscale 2019”) prevede:

  • al suo primo comma la modifica dell’art. 31 della legge 23 dicembre 1998 n. 448, mediante la riformulazione del suo comma 49-bis e l’introduzione di un nuovo comma 49quater
  • ai commi 2° e 3° disposizioni relative all’ambito ed alle modalità di applicazione delle norme di cui al primo comma.

Le principali novità discendenti dal Decreto Fiscale 2019 vengono qui di seguito riassunte in un apposito prospetto di raffronto con la normativa precedente:

Art. Oggetto Nuova disciplina Differenze rispetto alla vecchia disciplina
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49bis
Convenzioni P.E.E.P. interessate La possibilità di rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione riguarderà le convenzioni P.E.E.P. (ex art. 35 legge 22 ottobre 1971 n. 865 e s.m.i.) sia per la cessione del diritto di superficie (senza limitazione di sorta) che per la cessione in proprietà (ed anche per queste ultime senza limitazioni di sorta). In precedenza, la possibilità di rimozione dei vincoli riguardava le convenzioni PEEP per la cessione del diritto di superficie senza limitazione di sorta, mentre riguardava le convenzioni P.E.E.P. per la cessione in proprietà, con limitazione a quelle stipulate prima dell’entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992 n. 179. Con la nuova norma, pertanto, quest’ultima limitazione è stata eliminata e la possibilità di rimozione è stata estesa a tutte le convenzioni P.E.E.P., sia per la cessione in superficie che per la cessione in proprietà, senza limitazioni di sorta.
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49bis
Modalità per la rimozione del vincolo sul prezzo e/o sul canone massimo I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione potranno essere rimossi mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari. In precedenza, per la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione era richiesta la stipula di una convenzione in forma pubblica soggetta a trascrizione. Con la nuova norma non è più richiesta la stipula di una convenzione ma più semplicemente di un atto pubblico o di una scrittura privata autenticata.
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49bis
Soggetti legittimati a richiedere la rimozione del vincolo sul prezzo e/o canone massimo L’atto per la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione potrà essere stipulato a richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse anche se non più titolari di diritti reali su beni immobili. In precedenza, la convenzione per la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione, poteva essere stipulato solo a richiesta del “singolo proprietario”; con la nuova norma la possibilità di stipula è stata estesa anche a chi non sia più proprietario dell’alloggio, purché ne abbia interesse e si tratti di una persona fisica.
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49bis
Comma 3
Determinazione corrispettivo La percentuale per la determinazione del corrispettivo (rispetto a quello previsto dall’art. 31 comma 48) è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281. Tale decreto deve essere adottato entro 30 giorni dal 19 dicembre 2018 ossia dalla data di entrata in vigore della legge 136/2018 (così dispone il comma 3 dell’art. 25 undecies del Decreto Fiscale 2019). In precedenza, la competenza per la determinazione della percentuale per il calcolo del corrispettivo, dapprima attribuita al Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata, era stata successivamente devoluta, con decorrenza dal 1° gennaio 2012, ai Comuni è ciò in forza del disposto dell’art. 29, c. 16undecies, D.L. 20 dicembre 2011 n. 216 convertito con legge 24 febbraio 2012 n. 14. Con la nuova norma si è tornati alla disciplina originaria con la devoluzione della competenza a favore del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata.
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49bis
Dilazione di pagamento Il Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di cui sopra individua altresì i criteri e le modalità per la concessione da parte dei comuni di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. Nulla era previsto in precedenza al riguardo. In particolare, in precedenza, non era prevista la possibilità di concedere dilazioni nel pagamento del corrispettivo. Possibilità che con la nuova norma è peraltro subordinata alla circostanza che modalità e criteri della dilazione siano previsti nel decreto ministeriale.
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49bis
Esclusioni Le disposizioni in tema di rimozione dei vincoli sulla determinazione del prezzo massimo o del canone massimo di locazione non si applicano agli immobili in regime di locazione ai sensi degli articoli da 8 a 10 della legge 17 febbraio 1992 n. 179 ricadenti nei piani di zona convenzionati. Si tratta degli alloggi costruiti o recuperati grazie a finanziamenti agevolati ex art. 19 legge 5 agosto 1978 n. 457 e destinati alla locazione per uso abitativo primario per un periodo non inferiore ad 8 anni ovvero assegnati in godimento da cooperative edilizie a proprietà indivisa. In precedenza, non era prevista, alcuna esclusione espressa dal perimetro di applicazione dell’art. 31, comma 49bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448 per gli alloggi di “edilizia agevolata” ossia per gli alloggi costruiti o recuperati mediante finanziamenti che hanno goduto dei particolari contributi dello Stato quali previsti dalla legge 5 agosto 1978 n. 457 (art. 19) e destinati alla locazione per uso abitativo primario per un periodo non inferiore ad 8 anni ovvero assegnati in godimento da cooperative edilizie a proprietà indivisa.
Con la nuova norma, invece, la facoltà di procedere alla rimozione dei vincoli sulla determinazione del prezzo massimo o del canone massimo di locazione è stata espressamente esclusa per gli alloggi di “edilizia agevolata” ricompresi nell’ambito di Piani di Edilizia convenzionata.
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49quater
Violazione dei vincoli di prezzo massimo di cessione In caso di cessione di un alloggio a prezzo superiore a quello massimo di convenzione, in pendenza della rimozione dei vincoli, il contratto stipulato non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto ed il prezzo vincolato. In precedenza, nulla prevedeva la legge per il caso di cessione in violazione del prezzo massimo stabilito in una convenzione P.E.E.P. per la concessione del diritto di superficie; eventuali sanzioni dovevano essere previste in convenzione (art. 35, c. 8, lett. f) legge 22 ottobre 1971 n. 865). Solo per le convenzioni-tipo ex art. 18, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) detta norma, al suo quinto comma, stabiliva per ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione la nullità per la parte eccedente. Da notare che nella nuova norma non si fa ricorso alla figura della nullità del prezzo eccedente (come nel succitato art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), ma alla categoria della “inefficacia”; gli effetti pratici, peraltro, nella sostanza sembrano essere gli stessi: il maggior prezzo previsto in convenzione viene “sostituito” da quello di convenzione, ferma restando la validità dell’intero contratto.
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49quater
Istanza di rimborso In caso di cessione di un alloggio a prezzo superiore a quello massimo di convenzione, all’acquirente spetta il diritto al rimborso della differenza tra prezzo convenuto e prezzo vincolato (posto che il contratto non produce effetti proprio con riguardo a detta differenza). Tuttavia, l’eventuale istanza di rimborso avanzata dall’acquirente si estingue con la rimozione dei vincoli (che in base alla nuova norma può essere richiesta anche da persona fisica che non sia più titolare di diritti reali sull’immobile e quindi anche dal venditore dopo la stipula dell’atto di cessione). In precedenza, la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione poteva essere richiesta solo dal singolo proprietario, per cui non era prevista espressamente la possibilità per il venditore, dopo la stipula dell’atto di trasferimento dell’alloggio P.E.E.P., di procedere alla rimozione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione. Con la nuova norma è stata, invece, prevista, la possibilità per il venditore di procedere alla rimozione dei vincoli anche dopo la stipula dell’atto di cessione e “di “sanare” in tal modo l’atto posto in essere in violazione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione, “paralizzando” di conseguenza l’eventuale richiesta di rimborso avanzata dall’acquirente.
Comma 1
Nuovo art. 31 comma 49quater
Vincoli di natura soggettiva La rimozione del vincolo del prezzo massimo di cessione comporta altresì la rimozione di qualsiasi vincolo di natura soggettiva. In precedenza, nulla era previsto al riguardo. Si fa presente che né l’art. 35 legge 22 ottobre 1971 n. 865 né l’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) prevedono particolari vincoli di natura soggettiva, quali condizioni per la successiva alienazione degli alloggi convenzionati (vincoli, invece, tipici dell’edilizia sovvenzionata ove il trasferimento di alloggi è normalmente subordinato alla possidenza di specifici requisiti soggettivi: cittadinanza, residenza, reddito, ecc.). Con la norma in commento, pertanto, in caso di rimozione di vincoli sul prezzo massimo di cessione, vengono “automaticamente” cancellati anche eventuali vincoli soggettivi che, nel caso di specie, non potranno che essere di natura convenzionale.
Comma 2 Ambito di applicazione Le disposizioni dell’art. 31, commi 49 bis e 49 quater, legge 448/1998, nel testo modificato dal D.L. 119/2018 convertito con legge 136/2018, si applicano anche agli immobili oggetto dei contratti stipulati prima dell’entrata in vigore della legge 136/2018 (ossia prima del 19 dicembre 2018). La nuova norma prevede una sorta di retroattività della disciplina di rimozione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione anche ai contratti di cessione stipulati prima dell’entrata in vigore della legge di conversione di detto decreto. Particolare rilevanza ha questa previsione sui rapporti in essere, specie laddove consente l’applicabilità della nuova norma del comma 49quater, ed in particolare della disposizione che prevede l’estinzione dell’eventuale richiesta di rimborso in caso di rimozione postuma dei vincoli, anche a contratti di cessione già stipulati prima dell’entrata in vigore della legge in commento.

Detto delle principali modifiche normative introdotte dal decreto Fiscale 2019, non si può non notare come si sia persa l’occasione, con il provvedimento de quo, di riformulare ed integrare in maniera più sistematica l’intera disciplina in tema di rivendita di alloggi di edilizia convenzionata, disciplina quanto mai frammentaria e di difficile lettura, che ha dato luogo nel passato a vivaci contrasti interpretativi, che hanno visto il coinvolgimento anche delle Sezioni Unite della Cassazione[1].

Ad esempio:

(a) sarebbe stato opportuno procedere alla modifica anche del comma 45 dell’art. 31, legge 23 dicembre 1998 n. 448, prevedendo espressamente la necessità, in occasione della conversione in proprietà delle aree già concesse in diritto di superficie, di stipulare una convenzione avente il contenuto della convenzione-tipo di cui all’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia), convenzione dalla quale discendono obblighi (tra i quali i vincoli sulla determinazione del prezzo massimo e del canone massimo di locazione) con durata limitata nel tempo (minimo  20, massimo 30 anni). Con l’attuale disciplina, se viene convertita la superficie in proprietà senza che venga, contestualmente,  sostituita la originaria convenzione P.E.E.P. in superficie con una nuova convenzione, ai sensi del successivo comma 46, rimarranno in vigore i vincoli previsti nella convenzione originaria (tra i quali i vincoli sulla determinazione del prezzo massimo e del canone massimo di locazione), vincoli destinati a durare fintantoché dura il diritto (e quindi, con il passaggio dalla superficie alla proprietà piena, con durata a tempo indeterminato). Rimane la necessità per chi intende procedere alla conversione della proprietà superficiaria in piena proprietà, ex comma 45, al fine di evitare tale situazione, stipulare, contestualmente, anche una convenzione sostitutiva ex comma 46 o, quantomeno, l’atto di rimozione dei vincoli di cui al comma 49bis.

(b) sarebbe stato opportuno procedere alla modifica anche del comma 46 dell’art. 31, legge 23 dicembre 1998 n. 448, nel senso di:

  • riconoscere la possibilità di sostituzione (con una nuova convenzione col contenuto della convenzione-tipo ex art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 T.U. in materia edilizia) per tutte le convenzioni P.E.E.P. sia in proprietà che in diritto di superficie, con conseguente estensione di tale possibilità anche alle convenzioni P.E.E.P. in proprietà stipulate dopo il 15 marzo 1992 (attualmente escluse),  sempreché non si tratti di convenzioni P.E.E.P. in proprietà stipulate in attuazione di Piani adottati dopo il 1° gennaio 1997 che già hanno dovuto recepire, obbligatoriamente, il contenuto di detta convenzione-tipo;
  • precisare che la convenzione sostitutiva è ora disciplinata dall’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) (e non più dall’art. 8 legge 28 gennaio 1977 n. 10 abrogato)
  • precisare cosa succede nel caso siano trascorsi più di 20 anni tra la stipula della vecchia convenzione sostituita e la stipula della nuova convenzione sostitutiva (posto che il comma 46 prevede che la convenzione sostitutiva ha “una durata di venti anni diminuita del tempo trascorso fra la data di stipulazione della convenzione che ha accompagnato la concessione del diritto di superficie o la cessione in proprietà delle aree e quella di stipulazione della nuova convenzione[2]).

(c) sarebbe stato opportuno procedere alla modifica del comma 49bis dell’art. 31, legge 23 dicembre 1998 n. 448, anche nel senso di precisare che il termine quinquennale decorre dal primo trasferimento relativamente a ciascun alloggio (per le incertezze interpretative riguardanti questo aspetto vedi il successivo paragrafo 3).

(d) sarebbe stato, inoltre, opportuno chiarire, una volta per tutte, che le disposizioni di cui al comma 49bis non hanno determinato la riviviscenza delle disposizioni dei commi 16 e 18 dell’art. 35 legge 865/1971, abrogate dalla legge 179/1992. Tali norme, infatti, sono state abrogate con effetto dal 15 marzo 1992 e non vi è più alcun spazio per la loro applicazione, sulla base di una supposta loro riviviscenza determinata proprio dalla disposizione del comma 49bis, come sostenuto da alcuni Comuni (vedi il successivo paragrafo 8).

3. La rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo e/o del canone di locazione (nella disciplina in vigore dal 19 dicembre 2018)

Ricostruiamo ora la disciplina applicabile, con decorrenza dal 19 dicembre 2018, alla rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone di locazione, a seguito delle modifiche normative introdotte dal Decreto fiscale 2019 (D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136)

Oggetto:

Con apposito atto pubblico o scrittura privata autenticata è possibile rimuovere i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze (garage, cantina, ecc.) nonché del canone massimo di locazione delle stesse, che siano contenuti:

  • nelle “convenzioni P.E.E.P.” per la cessione del diritto di proprietà
  • nelle “convenzioni P.E.E.P.” per la concessione del diritto di superficie
  • nelle convenzioni sostitutive di precedenti convenzioni P.E.E.P. (per le quali non sia già scaduto il termine di durata previsto dall’art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998, n. 448[3])
  • nelle “convenzioni Bucalossi” (per effetto del rinvio che il comma 49ter fa al comma 49bis dell’art. 31 legge 23 dicembre 1998 n. 448).

Tale rimozione è consentita a condizione che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento delle singole unità abitative e loro pertinenze; non è, quindi, consentita la rimozione dei vincoli al concessionario, ossia a colui che, con la stipula della convenzione originaria, ha avuto la disponibilità dell’area sulla quale realizzare l’intervento edificatorio (nel caso di “convenzioni P.E.E.P.”) ovvero ha goduto della riduzione del contributo concessorio (nel caso di “convenzione Bucalossi”). Tale possibilità è riconosciuta ad un suo avente causa (e decorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento). Si deve ritenere, al riguardo, che rilevi la sola data del “trasferimento”, operato con atto notarile, mentre non si debba tener conto di eventuali verbali di assegnazione “in godimento” come nel caso di alloggi realizzati su aree P.E.E.P. da parte di cooperative edilizie.

Circa la decorrenza del termine quinquennale si ritiene che lo stesso debba riguardare il singolo alloggio oggetto di rivendita. Non si condivide, invece, l’opinione di chi ritiene che il termine vada riferito all’intero complesso immobiliare realizzato in base ad una convenzione P.E.E.P., con la conseguenza che se il concessionario/costruttore, sulla base della convenzione dallo stesso stipulata, avesse realizzato, ad esempio, cinquanta alloggi, il termine quinquennale decorrerebbe, per tutti e cinquanta gli alloggi, dalla data in cui il concessionario/costruttore suddetto ha posto in essere la prima delle cinquanta cessioni. Appare, invece, più corretto, in relazione alla ratio della norma in commento, ritenere che il termine quinquennale decorra dalla data del primo trasferimento (dal concessionario/costruttore al primo assegnatario/acquirente) di ciascun alloggio. La norma, a nostro parere, vuole imporre un periodo minimo di possesso in capo agli alienanti, prima che gli stessi possano svincolare gli alloggi dai vincoli sul prezzo massimo di cessione e/o sul canone massimo di locazione; si tratta, pur sempre, di alloggi realizzati a condizione di favore, per la realizzazione di interessi di carattere generale, costituzionalmente garantiti (art. 47 Cost.) la cui alienazione non deve consentire forme di speculazione. Pertanto, se si intende alienare l’alloggio P.E.E.P. prima che siano decorsi cinque anni dal suo acquisto, lo si potrà fare, ma rispettando necessariamente i vincoli sul prezzo massimo di cessione (lo stesso dicasi per il caso della locazione). Solo dopo il decorso dei cinque anni ci si potrà liberare dei vincoli. Chi richiede la rimozione dei vincoli potrà essere anche soggetto diverso dal primo acquirente/assegnatario se nel frattempo sono intervenute più cessioni dello stesso alloggio: l’importante è che, al momento della richiesta di rimozione, siano trascorsi almeno cinque anni dal primo trasferimento (ossia dal trasferimento posto in essere dal concessionario/costruttore).

La norma nella riformulazione discendente dal Decreto Fiscale 2019 non opera più alcuna distinzione, su base temporale, nell’ambito delle convenzioni P.E.E.P. per la cessione in proprietà; si rammenta come in precedenza, dall’ambito di applicazione del comma 49bis, erano espressamente escluse le convenzioni P.E.E.P.  stipulate precedentemente all’entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179; tale disposizione, peraltro, come si è avuto già modo di notare in passato[4], appariva a dir poco incomprensibile: infatti prima del 15 marzo 1992 (data di entrata in vigore di detta legge) non vi era alcun obbligo di prevedere, nelle convenzioni P.E.E.P. per la cessione del diritto di proprietà, vincoli relativi alla determinazione del prezzo di cessione o del canone di locazione, essendo, al contrario, previsti, dalla legge, rigorosi divieti di alienazione (assoluto per i primi dieci anni dall’abitabilità e relativo per i successivi dieci anni) prescritti a pena di nullità. I vincoli sulla determinazione del prezzo o del canone di locazione sono stati, invece, introdotti, in un secondo momento, in epoca successiva all’entrata in vigore della succitata legge 179/1992, con riferimento alle convenzioni poste in essere in attuazione di Piani adottati dopo il 1° gennaio 1997, e ciò per effetto della disposizione dell’art. 3, c. 63, legge 23 dicembre 1996 n. 662, che ha modificato sul punto la disposizione dell’art. 35, c.13, L. 22 ottobre 1971 n. 865. L’aver limitato, nella disposizione originaria, la possibilità di rimozione dei vincoli sulla determinazione del prezzo e del canone di locazione alle sole convenzioni P.E.E.P. per la cessione del diritto di proprietà, stipulate precedentemente all’entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, significava, in realtà, rendere del tutto inapplicabile la disciplina del comma 49bis alle convenzioni P.E.E.P. per la cessione in proprietà, in quanto venivano escluse dall’ambito di applicazione di detta norma proprio le uniche convenzioni che vi potevano rientrare, ossia le convenzioni stipulate in attuazione di Piani adottati dopo il 1° gennaio 1997, le sole recanti vincoli sulla determinazione del prezzo massimo di cessione e del canone massimo di locazione; di conseguenza, al fine di ovviare a tale inesplicabile esclusione, in passato si è suggerito di far rientrare le convenzioni P.E.E.P. in proprietà stipulate in attuazione di Piani adottati dopo il 1° gennaio 1997 (e quindi in epoca successiva all’entrata in vigore della legge 179/1992), nel perimetro applicativo del successivo art. 31 comma 49ter (che richiama in toto la disciplina del precedente comma 49bis)[5].

Con la nuova norma è stata eliminata qualsiasi limitazione concernente le convenzioni P.E.E.P. in proprietà, per cui il comma 49bis, nella sua nuova formulazione, potrà trovare applicazione con riguardo a tutte le convenzioni P.E.E.P. sia per la cessione in diritto di superficie che per la cessione in proprietà, senza distinzione di sorta[6]. Ovviamente per le convenzioni P.E.E.P. in proprietà tale applicazione riguarderà, di fatto, le sole convenzioni stipulate in attuazione di Piani adottati dopo il 1° gennaio 1997, le sole per le quali è normativamente prevista l’applicazione di prezzi massimi di cessione e/o di canoni massimi di locazione.

Come già ricordato in passato[7], con decorrenza dal 13 luglio 2011, data di entrata in vigore della disposizione di cui al comma 49bis[8], deve ritenersi definitivamente superata la prassi, in precedenza molto diffusa presso molti Comuni, i quali, unitamente alla trasformazione del diritto di superficie in proprietà, proponevano agli interessati anche la rimozione dei vincoli sulla determinazione dei prezzi di cessione e/o dei canoni di locazione, a fronte del pagamento di un corrispettivo, discrezionalmente fissato dell’ente pubblico e senza che vi fosse alcuna norma che consentisse tale rimozione (l’unica disposizione che consentiva la modifica delle convenzioni già stipulate era quella di cui all’art. 31, c.46, legge 448/1998 che prescriveva, peraltro, l’obbligo di stipula di una “convenzione Bucalossi”, con conseguente reintroduzione di vincoli relativi al prezzo o al canone di locazione, sia pure diversi, sia per i parametri di calcolo che per le sanzioni, da quelli previsti per le “convenzioni P.E.E.P.”, con la conseguenza che nessun Comune intendeva darne applicazione, dovendo “far cassa”). Dal 13 luglio 2011 per la rimozione dei vincoli relativi al prezzo o al canone di locazione si dovrà rispettare la specifica disciplina introdotta con la legge 106/2011 (di conversione del D.L. 70/2011) e così come da ultimo modificata dal Decreto Fiscale 2019.

Modalità per la rimozione dei vincoli:

I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione potranno essere rimossi mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari. Sono necessari quindi l’atto pubblico o la scrittura privata autenticata; la norma peraltro non prescrive il requisito di forma a pena di nullità. Tuttavia si deve ritenere che il requisito di forma sia richiesto dal comma 49bis “ab substantiam”, con la conseguenza che la sua violazione sia sanzionata con la nullità. Ciò quanto meno per il caso di rimozione di vincoli derivanti da convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 35 legge 22 ottobre 1971 n. 865, trattandosi di atto modificativo di precedente atto per il quale la forma di atto pubblico è richiesta a pena di nullità (art. 35, commi 7 e 13 citata legge 865/171). È richiesta dalla norma anche la trascrizione dell’atto presso la conservatoria dei registri immobiliari.

Il comma 49bis, nel nuovo testo conseguente alla novella del Decreto Fiscale 2019, prevede che alla rimozione dei vincoli si debba procedere mediante la stipula di un atto (atto pubblico o scrittura privata autenticata) e non più mediante la stipula di una convenzione, come previsto, invece, nel testo previgente. Ci si chiede quale sia la reale portata di questa modifica. La convenzione è negozio bilaterale, del quale è parte necessaria il Comune. Atto è espressione generica che comprende certamente i contratti ma anche gli atti unilaterali. Con l’utilizzo dell’espressione “atto”, in luogo di “convenzione”, il legislatore ha probabilmente voluto agevolare e semplificare l’intero procedimento di rimozione dei vincoli, consentendo all’interessato di procedervi anche con atto unilaterale. Si pensi ai Comuni di grandi dimensioni ove il coinvolgimento della pubblica amministrazione nella redazione e sottoscrizione dell’atto di rimozione potrebbe richiedere tempi lunghi e difficoltà di carattere burocratico, il tutto facilmente ovviabile se fosse ammesso il ricorso all’atto unilaterale, sottoscritto dal solo richiedente. Ovviamente in caso di atto unilaterale dovranno risultare, in maniera precisa ed inequivocabile, tutti i presupposti e i requisiti previsti dalla normativa per ottenere la rimozione die vincoli:

(I) la corretta liquidazione del corrispettivo dovuto

(ii) l’avvenuto versamento presso la Tesoreria del Comune del corrispettivo così liquidato

(iii) la volontà del richiedente di eliminare i vincoli sulla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione.

Mentre per il requisito di cui sub (iii) non sembra vi siano particolari problemi in caso di atto unilaterale, trattandosi pur sempre di espressione di volontà riconducibile al soggetto chiamato a sottoscrivere detto atto, per il requisito di cui sub (i) si può pensare ad una liquidazione effettuata dagli Uffici Comunali, mediante apposita dichiarazione scritta comunicata all’interessato o direttamente al Notaio chiamato a ricevere o autenticare l’atto mediante P.E.C. e da allegare all’atto unilaterale e per il requisito sub (III) si può pensare all’allegazione all’atto unilaterale della apposita contabile bancaria di pagamento attestante il versamento del corrispettivo liquidato presso la Tesoreria del Comune. Il tutto poi da trascrivere presso i Registri Immobiliari. Si auspica che sul punto vengano presto diramate le necessarie istruzioni da parte degli organi competenti, con “apertura” alla possibilità di ricorrere all’atto unilaterale, precisandone le modalità di trascrizione presso i RR.II.

Nessun particolare problema si pone in caso di atto di rimozione bilaterale, con partecipazione anche del rappresentante del Comune. In questo caso sarà il rappresentante del Comune ad attestare in atto la corretta liquidazione del corrispettivo e l’avvenuto versamento dello stesso nelle casse comunali. In caso di atto bilaterale la facoltà di rogito dovrà essere riconosciuta anche al Segretario Comunale, sempreché l’atto rivesta la forma di atto pubblico. L’art. 97, T.U.E.L., D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, dispone, al riguardo, che il segretario può “rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente”. La competenza di rogito del Segretario Comunale, pertanto, è di carattere generale, per ogni atto pubblico del quale sia parte il Comune, mentre è limitata ai soli atti per i quali vi sia un interesse dell’ente, se si tratta si scritture private da autenticare (per cui, essendo nel caso di specie, parte interessata all’atto la parte richiedente, in quanto unica parte legittimata a richiederne la stipula, non sembra possibile per il Segretario Comunale autenticare l’atto di rimozione dei vincoli, mancando il presupposto stesso della sua competenza di rogito). Ovviamente la competenza di rogito del Segretario Comunale viene meno ogniqualvolta spetta al Segretario rappresentare il Comune nei contratti a norma dell’art. 97, c.4, lett.d, del T.U.E.L., D.lgs. 267/2000.

Trascrizione:

L’atto di rimozione deve essere trascritto presso i RR.II.; scopo di questa trascrizione è rendere edotti i terzi, comunque coinvolti nella circolazione dell’immobile, del venir meno dei vincoli sulla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione, discendenti dalla originaria convenzione di edilizia convenzionata (che a sua volta è stata trascritta presso i RR.II.) e quindi della possibilità di trasferire l’immobile a prezzo liberamente determinato e/o di locarlo a canone liberamente determinato. A detta trascrizione deve, pertanto, riconoscersi natura di pubblicità-notizia. Va certamente esclusa la natura di pubblicità costitutiva in quanto la norma in commento non fa dipendere gli effetti della rimozione dei vincoli dall’avvenuta trascrizione. È sufficiente la sola stipula dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata di rimozione per far venire meno tutti i vincoli sulla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione. Pertanto, anche se venisse omessa la trascrizione dell’atto di rimozione, la stipula dello stesso, nelle forme prescritte dalla legge (atto pubblico o scrittura privata autenticata) ed in presenza delle altre condizioni poste dalla norma (decorso di almeno cinque anni dal primo trasferimento, richiesta pervenuta da persona fisica che vi abbia interesse anche se non più titolare di diritti reali sull’immobile, pagamento del corrispettivo nei termini di legge) determina comunque il venir meno dei vincoli. Va, pure, esclusa la natura di pubblicità dichiarativa: nel caso di specie non vi sono conflitti da risolvere, come confermato dalla lettera della norma, che non prescrive espressamente l’obbligo di trascrizione dell’atto di rimozione ai fini della sua opponibilità ai terzi.

Richiedente:

L’atto per la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e/o del canone massimo di locazione potrà essere stipulato a richiesta delle persone fisiche[9] che vi abbiano interesse anche se non più titolari di diritti reali su beni immobili[10]. In precedenza, la convenzione per la rimozione dei vincoli poteva essere stipulata solo a richiesta del singolo proprietario; con la nuova norma la possibilità di stipula è stata estesa anche a chi non sia più proprietario dell’alloggio, purché ne abbia interesse e si tratti di persona fisica. La norma del comma 49bis che riconosce la legittimazione a richiedere la rimozione dei vincoli a qualsiasi persona fisica interessata[11], si incrocia con la disposizione dell’art. 25undecies, comma 2, D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136, laddove prevede che la facoltà di rimozione dei vincoli riguarda anche immobili oggetto di contratti già stipulati prima dell’entrata in vigore della legge di conversione suddetta (ossia prima del 19 dicembre 2018[12]). Pertanto, anche chi non è più proprietario dell’alloggio P.E.E.P., per averlo già trasferito a terzi con contratto stipulato prima del 19 dicembre 2018, potrà richiedere la rimozione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione, stipulando il prescritto atto pubblico o la prescritta scrittura privata autenticata da trascrivere nei RR.II., mettendosi in tal modo al riparo da possibili richieste di rimborso da parte dell’acquirente (nel caso in cui nell’atto di trasferimento a suo tempo stipulato fosse stato convenuto un prezzo superiore a quello massimo ex convenzione). Così infatti dispone il nuovo comma 49quater, dell’art. 31, legge 23 dicembre 1998 n. 448 (introdotto dal Decreto Fiscale 2019) che prevede espressamente l’estinzione di qualsiasi pretesa di rimborso a qualunque titolo richiesto per effetto della stipula dell’atto di rimozione dei vincoli.

Nel caso di alloggio in condominio la richiesta di rimozione dei vincoli può essere avanzata dal singolo condomino, per la sola unità di sua spettanza, così come anche previsto nei precedenti commi 45 e 47 dell’art. 31, legge 448/1998, per la “conversione” del diritto di superficie in proprietà. In presenza di un condominio la rimozione non deve, pertanto, riguardare necessariamente l’intero stabile e non necessita, di conseguenza, la delibera dell’assemblea dei condomini; ogni condomino è libero, al riguardo, di agire come meglio crede.

Corrispettivo:

Per la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo di cessione o del canone di locazione è necessario pagare un corrispettivo al Comune; è previsto a carico del richiedente un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo da determinarsi dall’Ufficio tecnico Comunale con i criteri di cui all’art. 31, c. 48, legge 448/1998; detta percentuale è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n. 281. In precedenza, la competenza per la determinazione della percentuale per il calcolo del corrispettivo, dapprima attribuita al Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata, era stata successivamente devoluta, con decorrenza dal 1° gennaio 2012, ai Comuni è ciò in forza del disposto dell’art. 29, c. 16undecies, D.L. 20 dicembre 2011 n. 216 convertito con legge 24 febbraio 2012 n. 14. Con la riformulazione del comma 49bis, da parte del Decreto Fiscale 2019 (D.L. 119/2018 conv. con legge 136/2018), si è tornati alla disciplina originaria con la devoluzione della competenza a favore del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata. Il Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di cui sopra individua altresì i criteri e le modalità per la concessione da parte dei Comuni di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. Il comma 3 dell’art. 25undecies del Decreto Fiscale 2019, a sua volta, stabilisce che il suddetto decreto ministeriale deve essere adottato entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge 136/2018 (e quindi entro il 18 gennaio 2019).

Effetti:

La stipula dell’atto di rimozione fa venire meno l’obbligo, in caso di cessione dell’alloggio, di richiedere un prezzo non superiore a quello massimo previsto dalla convenzione.

Al riguardo bisogna distinguere a seconda che:

(a) l’atto di rimozione venga formalizzato prima dell’atto di cessione dell’alloggio: in questo caso la cessione potrà avvenire al prezzo liberamente convenuto tra le parti, senza più alcun vincolo al riguardo. Sarà opportuno citare nell’atto di cessione gli estremi dell’atto di rimozione e far constare che a seguito della stipula di detto atto sono venuti meno i vincoli in tema di prezzo massimo di cessione discendenti dall’originaria convenzione PEEP; resta, in ogni caso ferma la necessità di verificare l’esistenza di eventuali ulteriori vincoli, divieti o limitazioni previsti in convenzione, e la cui violazione sia eventualmente sanzionata con la decadenza dalla convenzione.

(b) l’atto di rimozione non sia stato formalizzato prima dell’atto di cessione dell’alloggio; in questo caso la cessione deve avvenire a prezzo non superiore a quello massimo previsto in convenzione. Se, al contrario, è stato convenuto un prezzo superiore a quello massimo di convenzione, troverà applicazione la disposizione dell’art. 31, comma 49quater, legge 23 dicembre 1998 n. 448 (come introdotto dal Decreto Fiscale 2019) a norma della quale “In pendenza della rimozione dei vincoli di cui ai commi 49bis e 49ter, il contratto di trasferimento dell’immobile non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto ed il prezzo vincolato”. Il contratto rimane valido ed efficace, mentre il prezzo convenuto viene sostituito di “diritto” da quello vincolato. Di conseguenza l’acquirente avrà diritto al rimborso della differenza tra il prezzo convenuto ed il prezzo vincolato (stante l’inefficacia della pattuizione relativa al prezzo per la parte eccedente), salvo quanto in appresso specificato sub (c). Resta, comunque, ferma, anche in questo caso, la necessità di verificare l’esistenza di eventuali ulteriori vincoli, divieti o limitazioni previsti in convenzione, e la cui violazione sia eventualmente sanzionata con la decadenza dalla convenzione.

(c) l’atto di rimozione venga formalizzato dopo la stipula dell’atto di cessione dell’alloggio, nel quale sia stato convenuto un prezzo superiore a quello massimo di convenzione; in questo caso la stipula dell’atto di rimozione determina l’estinzione dell’eventuale pretesa di rimborso, a qualunque titolo richiesto, della differenza tra il prezzo convenuto ed il prezzo vincolato. Pertanto, non solo il contratto stipulato rimane valido ed efficace, ma mantiene la sua efficacia anche il prezzo convenuto tra le parti e viene meno ogni eventuale pretesa di rimborso da parte dell’acquirente; l’acquirente, in sostanza, si troverà nella medesima situazione in cui si sarebbe trovato se si fosse proceduto come sopra descritto sub (a).

La stipula dell’atto di rimozione del vincolo del prezzo massimo di cessione di cui al comma 49bis, art. 31, legge 448/1998, comporta altresì la rimozione di qualsiasi vincolo di natura soggettiva. In realtà né l’art. 35 legge 22 ottobre 1971 n. 865 né l’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) prevedono particolari vincoli di natura soggettiva, quali condizioni per la successiva alienazione degli alloggi di edilizia convenzionata (vincoli, invece, tipici dell’edilizia sovvenzionata ove il trasferimento di alloggi è normalmente subordinato alla possidenza in caso agli assegnatari/acquirenti di specifici requisiti soggettivi: cittadinanza, residenza, reddito, ecc.). Con la norma in commento, pertanto, in caso di rimozione di vincoli sul prezzo massimo di cessione, vengono “automaticamente” cancellati anche eventuali vincoli soggettivi che, nel caso di specie, non potranno che essere di natura convenzionale.

Esclusioni:

Le disposizioni in tema di rimozione dei vincoli sulla determinazione del prezzo massimo o del canone massimo di locazione non si applicano agli immobili in regime di locazione, ai sensi degli articoli da 8 a 10 della legge 17 febbraio 1992 n. 179, ricadenti nei piani di zona convenzionati.

Restano, pertanto, esclusi dal perimetro di applicazione dell’art. 31, comma 49bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448, gli alloggi di cd. “edilizia agevolata”, ossia gli alloggi costruiti o recuperati mediante finanziamenti che hanno goduto dei particolari contributi dello Stato, quali previsti dalla legge 5 agosto 1978 n. 457 (art. 19), e destinati alla locazione per uso abitativo primario per un periodo non inferiore ad otto anni ovvero assegnati in godimento da cooperative edilizie a proprietà indivisa, e che siano ricompresi nell’ambito di Piani di Edilizia convenzionata.

Per tali alloggi il canone di locazione non potrà superare il canone massimo fissato in convenzione, senza possibilità di deroga.

In caso di vendita il prezzo di cessione non potrà superare il prezzo massimo fissato in convenzione, senza possibilità di deroga.

Si rammenta che tali alloggi potranno essere alienati, nel rispetto dei vincoli sul prezzo massimo di cessione:

  • prima del termine minimo di durata del rapporto di locazione (otto anni) solo se la vendita riguarda immobili costituenti complessi unitari con esclusione di vendite frazionate (e con diritto del conduttore alla prosecuzione della locazione sino alla scadenza del termine minimo di otto anni)
  • o dopo la scadenza degli otto anni, anche per singole unità immobiliari, con prelazione a favore dei conduttori.

Ambito di applicazione:

Le disposizioni dell’art. 31, commi 49bis e 49quater, legge 448/1998, nel testo modificato dal Decreto Fiscale 2019 (D.L. 119/2018 convertito con legge 136/2018), si applicano anche agli immobili oggetto di contratti stipulati prima dell’entrata in vigore della legge 136/2018 (ossia prima del 19 dicembre 2018). Così dispone l’art. 25undecies, c. 3, del Decreto Fiscale 2019. Detta norma prevede una sorta di retroattività della nuova disciplina di rimozione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione[13], applicabile anche ai contratti di cessione stipulati prima dell’entrata in vigore della legge 136/2018.

Particolare rilevanza ha questa previsione sui rapporti in essere, specie laddove consente l’applicabilità della nuova norma del comma 49quater, ed in particolare della disposizione che prevede l’estinzione dell’eventuale richiesta di rimborso in caso di rimozione postuma dei vincoli, anche a contratti di cessione già stipulati prima dell’entrata in vigore della legge in commento.

4. Le sanzioni per il caso di mancato rispetto dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di vendita

Le norme di riferimento

Le disposizioni di cui all’art. 31, commi 49bis, 49ter, 49quater, L. 23 dicembre 1998, n. 448[14], prevedono la possibilità di rimuovere. a fronte del pagamento di un corrispettivo, i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di vendita, con riguardo agli alloggi di edilizia convenzionata.

Ma se il titolare di un alloggio di edilizia convenzionata non si avvale di questa possibilità, a quali sanzioni va incontro, nel caso in cui proceda all’alienazione dell’alloggio stesso ad un prezzo superiore a quello di convenzione? In sostanza quali sono le sanzioni applicabili in caso di violazione dei vincoli per la determinazione del prezzo di cessione?

Come sopra già ricordato, la norma di riferimento, al riguardo, a decorrere dal 19 dicembre 2018, è il comma 49quater, primo periodo, dell’art. 31 legge 23 dicembre 1998 n. 448 (così come introdotto ex novo dal Decreto Fiscale 2019[15]) il quale stabilisce che in caso di cessione di un alloggio a prezzo superiore a quello massimo di convenzione, in pendenza della rimozione dei vincoli, il contratto stipulato non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto ed il prezzo vincolato.

La disposizione in commento (comma 49quater) detta la disciplina applicabile per il caso di violazione del prezzo massimo di cessione sia in mancanza dell’atto di rimozione dei vincoli di cui al precedente comma 49bis (riferito alle convenzioni PEEP) che in mancanza dell’atto di rimozione dei vincoli di cui al precedente comma 49ter (riferito alle convenzioni-tipo ex art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia).

Tuttavia, l’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia, per le convenzioni-tipo, dallo stesso contemplate, già disciplinava le conseguenze per il caso di violazione del prezzo massimo di cessione, stabilendo, al suo quinto comma, che “ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione … è nulla per la parte eccedente[16].

Ci si chiede allora come possa conciliarsi la nuova disposizione del comma 49quater, art. 31, legge 448/1998 con la disposizione del comma 5, dell’art. 18, DPR 380/2001; al riguardo non si può non notare come nella nuova norma (il comma 49quater) non si faccia ricorso alla figura della nullità del prezzo eccedente (come nella precedente disposizione, in tema di edilizia convenzionata, dell’art. 18 D.P.R. 380/2001), ma alla categoria della “inefficacia”. Stante la diversa formulazione delle due norme in “conflitto”, riteniamo che la norma sopravvenuta (il comma 49quater) abbia portato alla abrogazione tacita della previgente disposizione dell’art. 18, comma 5, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia), nella parte in cui prevede la nullità della pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione per la parte eccedente, per cui, anche per le convenzioni-tipo disciplinate da detta norma la disciplina applicabile, per il caso di violazione del prezzo massimo di cessione,  sarà quella ora dettata dal comma 49quater dell’art. 31 legge 23 dicembre 1998 n. 448 (“il contratto di trasferimento non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto ed il prezzo vincolato”). Vero è, peraltro, che gli effetti, nella sostanza appaiono essere sempre gli stessi: il maggior prezzo previsto nell’atto di cessione viene “sostituito” da quello di convenzione, ferma restando la validità ed efficacia dell’intero contratto stipulato.

Le problematiche connesse alla previgente disciplina della Convenzione P.E.E.P. in superficie:

Non si può non sottolineare l’importanza della disposizione contenuta nel comma 49quater introdotta dal decreto Fiscale 2019, che ha colmato una evidente lacuna presente nella legislazione previgente, lacuna che aveva determinato un ampio e contrastato dibattito dottrinale e giurisprudenziale. In precedenza, infatti, nulla era previsto per il caso di cessione in violazione del prezzo massimo stabilito in una “convenzione PEEP” in superficie. Solo per le convenzioni-tipo ex art. 18, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) detta norma, al suo quinto comma, stabiliva che ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione era nulla per la parte eccedente, come sopra già ricordato. Per le “convenzioni P.E.E.P.” in superficie tutto, invece, era rinviato a quanto disposto e convenuto nella convenzione medesima. Infatti, l’art. 35, c. 8, legge 22 ottobre 1971 n. 865, alla lettera f), stabilisce che la convenzione deve prevedere “le sanzioni a carico del concessionario per l’inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione ed i casi di maggior gravità in cui tale inosservanza comporti la decadenza della concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie”. Era al dispositivo della convenzione che, pertanto, bisognava fare riferimento, per accertare il tipo di sanzione applicabile nel caso di violazione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione. Non esisteva, quindi, un’unica sanzione, stabilita per legge, valida per tutti i casi di violazione del prezzo massimo di cessione fissato in una “convenzione P.E.E.P.” in diritto di superficie: tale sanzione poteva variare da Comune a Comune e, nell’ambito dello stesso Comune, poteva pure variare, da comparto a comparto, in relazione a quanto previsto nella relativa convenzione di attuazione del P.E.E.P.

Ampia era l’autonomia riconosciuta ai Comuni nella fissazione di queste sanzioni, anche se, nella pratica, tale scelta (nei pochi casi, peraltro, nella quale è risultata essere stata esercitata) si è ridotta ad una duplice opzione:

  • la previsione di una sanzione pecuniaria;
  • la previsione della decadenza (qualora la violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione fosse stata ricompresa tra le inosservanze di maggior gravità così da giustificare, per l’appunto, la sanzione della decadenza).

Nel primo caso (previsione di una sanzione pecuniaria) nessuna incidenza sulla validità e/o sull’efficacia dell’intero contratto si poteva far discendere dalla violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione; il venditore era tenuto a pagare la sanzione pecuniaria al Comune, nei termini e con le modalità stabilite nella convenzione, ma il contratto rimaneva valido ed efficace (impregiudicata, peraltro, la questione circa la possibilità per l’acquirente di agire nei confronti del venditore per ottenere il rimborso del maggior prezzo pagato e per il risarcimento del danno subito, destinata ad operare su un piano diverso da quella della validità ed efficacia dell’atto di trasferimento).

Nel secondo caso (previsione della decadenza), le conseguenze di una violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione potevano essere, invece, “devastanti”: con la decadenza, se ed in quanto fatta valere dal Comune, sarebbe venuto meno il diritto stesso di superficie e la proprietà dell’alloggio si sarebbe consolidato in capo al Comune stesso, proprietario del suolo[17]. L’acquirente sarebbe stato privato del bene acquistato ed allo stesso non sarebbe rimasto che agire nei confronti del venditore per il recupero dell’intero prezzo pagato e per il risarcimento dei danni subiti. Si riteneva, peraltro, che se anche prevista in convenzione, comunque la decadenza non operasse di diritto, dovendo la stessa essere dichiarata dalla pubblica Autorità, che ben avrebbe potuto anche non avvalersene, nel caso specifico, “ratificando” in tal modo l’acquisizione del bene.[18]

Era opinione comunemente condivisa, che fosse, invece, esclusa la possibilità di prevedere, nella convenzione, quale sanzione per il caso di violazione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione, la nullità del contratto, sanzione, questa, che può discendere solo dalla legge e non può essere rimessa all’autonomia delle parti. Inoltre, la nullità sarebbe stata una sanzione inadeguata allo scopo, in quanto con la nullità dell’intero contratto si sarebbe finiti col penalizzare proprio colui (l’acquirente) che doveva essere “protetto” (e messo nelle condizioni di acquistare a prezzo agevolato).

La disciplina delle convenzioni P.E.E.P. in superficie (in vigore dal 19 dicembre 2018)

La norma in commento (comma 49quater dell’art. 31, legge 23 dicembre 1998 n. 448), con decorrenza 19 dicembre 2018, data di entrata in vigore della legge 17 dicembre 2018 n. 136 (di conversione del D.L. 23 ottobre 2018 n. 119) che tale norma ha introdotto nel nostro ordinamento, ha colmato le lacune esistenti nella disciplina in tema di sanzioni applicabili in caso di violazione dei vincoli per la determinazione del prezzo di cessione discendenti da “convenzioni P.E.E.P.” in superficie, integrando e completando la disciplina già contenuta nell’art. 35, c. 8, lett. f, legge 22 ottobre 1971 n. 865.

Dal combinato disposto delle norme suddette si può ricavare la seguente nuova disciplina applicabile alle “convenzioni P.E.E.P.” in superficie con effetto dal 19 dicembre 2018:

(i) le sanzioni a carico del concessionario per l’inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione, con la sola eccezione degli obblighi relativi al prezzo massimo di cessione ed al canone massimo di locazione, sono stabilite nella convenzione stessa, così come i casi di maggior gravità in cui tale inosservanza comporti la decadenza della concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie;

(ii) in caso di violazione dei vincoli relativi al prezzo massimo di cessione ed al canone massimo di locazione, in pendenza della rimozione dei vincoli medesimi ai sensi dell’art. 31, c. 49bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448, il contratto così stipulato non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto ed il prezzo vincolato (con la conseguenza che all’acquirente spetterà il diritto di rimborso relativamente a detta differenza);

(iii) anche ai contratti di alienazione di alloggi P.E.E.P. in superficie già stipulati prima del 19 dicembre 2018 (ed anche prima del 13 luglio 2011 data di entrata in vigore della Legge 12 luglio 2011 n. 106 di conversione del D.L. 13 maggio 2011 n. 70, che ha introdotto nell’art. 31 della legge 23 dicembre 1998 n. 448 il comma 49bis) si applica comunque la disciplina in tema di sanzioni di cui al comma 49quater art. 31 legge 23 dicembre 1998 n. 448, introdotto dal Decreto Fiscale 2019[19], in quanto l’art. 25undecies, c. 2, del decreto suddetto, stabilisce che detta disciplina trova applicazione anche agli immobili oggetto dei contratti stipulati prima dell’entrata in vigore della legge di conversione del decreto in questione (ossia prima del 19 dicembre 2018).

Pertanto, a prescindere da quanto previsto nella convenzione già a suo tempo stipulata, sarà applicabile la sanzione dell’inefficacia della clausola sul prezzo, per la parte eccedente. Sanzione che potrà aggiungersi alle altre sanzioni eventualmente previste in convenzione (sanzione pecuniaria o decadenza, che come sopra ricordato il Comune potrebbe decidere di non attivare). Così come sarà possibile, anche per questi contratti di alienazione, fare ricorso all’atto di rimozione dei vincoli con conseguente venir meno della pretesa di rimborso della differenza tra prezzo convenuto e prezzo vincolato avanzata, a qualunque titolo, dall’acquirente.

Riteniamo che l’eventuale stipula dell’atto di rimozione dei vincoli dovrebbe (anche se la norma nulla precisa al riguardo) far venire meno anche ogni altra sanzione eventualmente prevista in convenzione per il caso di alienazione a prezzo superiore a quello vincolato, facendo venir meno i presupposti stessi di applicazione di dette sanzioni (eliminati i vincoli verrebbero meno le ragioni stesse per l’applicazione delle eventuali sanzioni previste per la loro violazione); tutto ciò, peraltro, a condizione che il Comune non abbia già attivato il procedimento per l’applicazione della sanzione prevista in convenzione (il che dovrebbe impedire, quanto meno nel caso sia fatta valere la decadenza, la possibilità stessa di procedere alla rimozione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione, posto che la proprietà del bene è passata definitivamente in capo al Comune; in caso di applicazione della sanzione pecuniaria potrebbe comunque sussistere un interesse alla rimozione dei vincoli sul prezzo in relazione al rapporto “privatistico” tra venditore ed acquirente).

5. Il dibattito dottrinale e giurisprudenziale in tema di sanzioni per la violazione del prezzo massimo discendente da convenzione P.E.E.P in superficie

Le norme da ultimo introdotte con la legge 17 dicembre 2018 n. 136 (di conversione del D.L. 23 ottobre 2018) sono state emanate a conclusione di un ampio e contrastato dibattito che si è venuto a sviluppare in dottrina ed in giurisprudenza in ordine alle sanzioni applicabili per il caso di violazione del prezzo massimo di cessione discendente da convenzione P.E.E.P. in superficie, e ciò con particolare riguardo ai rapporti tra venditore ed acquirente.

Si è detto della lacunosità della disciplina al riguardo dettata dall’art. 35, c. 8, legge 22 ottobre 1971 n. 865, che rinviava a quanto sul punto previsto e disposto in convenzione; purtroppo, nella maggior parte dei casi, neppure la convenzione nulla disponeva in proposito, determinando un vuoto normativo/disciplinare che creava non pochi imbarazzi in chi poi era chiamato a gestire il successivo trasferimento del bene in proprietà superficiaria.

Ci si era chiesti allora quale fosse la sanzione applicabile, qualora la convenzione nulla disponesse al riguardo.

Il dibattito sino al 16 settembre 2015:

Sino al 16 settembre 2015 (data del pronunciamento in materia delle Sezioni Unite della Cassazione[20]) sul punto erano state manifestate due diverse opinioni[21]:

(a) la tesi della insussistenza di sanzioni

(b) la tesi della sussistenza, comunque, di una sanzione (ricavabile dal sistema)

I sostenitori della prima tesi (insussistenza di sanzioni) fondavano il loro assunto sul tenore letterale dell’art. 35, c. 8, legge 22 ottobre 1971 n. 865, il quale alla sua lettera f) stabilisce che è nella convenzione che si debbono prevedere “le sanzioni a carico del concessionario per l’inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione” medesima; pertanto se il Comune, nella convenzione originaria, ha ritenuto di non fissare alcuna sanzione per il caso specifico della violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione, tale mancanza deve essere interpretata nel senso di una precisa manifestazione di volontà, ossia di una volontà di non porre limiti ai successivi trasferimenti degli alloggi, che ben potranno essere posti in essere senza alcun vincolo particolare in ordine alla determinazione del prezzo di cessione. In caso contrario il Comune, in ottemperanza alla prescrizione del suddetto art. 35, c. 8, lett. f, citata legge 865/1971, avrebbe dovuto prevedere la specifica sanzione per la violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione.

I sostenitori della seconda tesi (sussistenza, comunque, di una sanzione) fondavano il loro assunto sulla circostanza che si è, qui, in presenza di una convenzione urbanistica, ossia di un contratto ad oggetto pubblico (secondo la definizione di convenzione urbanistica più diffusa in dottrina), destinata a perseguire interessi di carattere generale che trascendono gli interessi dei soggetti che partecipano direttamente alla convenzione stessa, il cui contenuto è, per molti aspetti, non contrattabile, ma imposto per legge, per cui non è concepibile che la violazione di prescrizioni discendenti da detta convenzione possa rimanere priva di sanzioni, soprattutto se si tratta di prescrizioni imposte dalla legge (art. 35, c.8, lett. e), legge 22 ottobre 1971 n. 865) a tutela di interessi costituzionalmente riconosciuti (art. 47 Cost.), come nel caso dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione.

Tra i sostenitori di questa seconda tesi, diverse erano poi le opinioni circa la sanzione in concreto applicabile, nel silenzio sul punto sia della legge che della convenzione. Sono state, al riguardo, suggerite diverse soluzioni:

(i) la nullità dell’intero contratto:

non è mancato chi ha sostenuto che la sanzione applicabile nel caso di specie fosse la nullità dell’intero contratto, in ciò richiamandosi alla disciplina applicabile in tema di edilizia sovvenzionata; tradizionalmente gli alloggi di edilizia sovvenzionata sono ceduti dall’Amministrazione Pubblica a prezzo “di favore”. Il prezzo “limitato” (o cd. “prezzo politico”) costituisce infatti uno dei modi di soddisfacimento dell’interesse pubblico a che il maggior numero di cittadini, specie i meno abbienti, possa acquisire la proprietà della casa di abitazione, il tutto in conformità al disposto dell’art. 47 della Costituzione. Le norme che disciplinano le modalità di determinazione del prezzo di cessione, in tutte le leggi di Edilizia Sovvenzionata sono, conseguentemente, molto rigorose e di carattere imperativo: il prezzo di cessione, pertanto, non può essere né diminuito né aumentato a discrezione della Pubblica Amministrazione, pena l’invalidità dell’intero contratto di cessione (e non quindi della sola disposizione che fissa un prezzo più alto o più basso rispetto a quello di legge).[22]

Tuttavia la disciplina dettata in materia di edilizia sovvenzionata non sembra estensibile anche al settore dell’edilizia convenzionata, stante i diversi presupposti che giustificano i vincoli di determinazione dei prezzi di cessione: da una parte (edilizia sovvenzionata) si è in presenza di alloggi realizzati a totali cure e spese dello Stato e/o di altri Enti pubblici, per i quali il prezzo di cessione (volto ad favorire l’accesso alla proprietà ai ceti meno abbienti) non può che essere quello fissato dalle varie leggi che consentono, di volta in volta, la cessione in proprietà di detti alloggi agli assegnatari (prezzo che non può essere né superiore nè inferiore a quello “imposto” dal legislatore), dall’altra (edilizia convenzionata) siamo in presenza di alloggi che sono stati realizzati a cure e spese dei “privati” (il vantaggio ottenuto riguarda solo l’area su cui si è costruito), alloggi per i quali la legge non impone un prezzo determinato ma un prezzo massimo (lasciando all’autonomia delle parti la facoltà di determinare il prezzo di cessione entro il limite massimo fissato in convenzione). In questo senso si è espressa anche la Cassazione[23].

Inoltre, come si è già avuto modo di ricordare, la nullità sarebbe una sanzione inadeguata allo scopo, in quanto si finirebbe col penalizzare proprio colui il quale deve essere protetto.

(ii) l’annullabilità del contratto:

si è anche sostenuta la tesi dell’annullabilità del contratto per errore essenziale ex art. 1429 c.c., rimarcando il fatto che, se il venditore avesse conosciuto il prezzo imposto dalla legge (il più delle volte notevolmente inferiore a quello “di mercato”), lo stesso non avrebbe concluso il contratto (errore di diritto costituente la ragione unica o principale del contratto, art. 1429, n. 4, c.c.). Senonché, anche questa tesi, non appare convincente, in quanto non può la domanda di annullamento di un contratto fondarsi sulla ignoranza della disciplina di legge. Il prezzo, per quanto riguarda il suo limite massimo, è imposto dalla legge e non rientra, quindi, nell’ambito dell’autonomia negoziale, cosicché non può neppure ipotizzarsi un errore nell’esplicazione dell’attività negoziale delle parti[24].

(iii) la nullità della sola clausola relativa al prezzo:

anche nel caso di specie (così come nel caso della convenzione-tipo di cui all’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 T.U. in materia edilizia) troverebbe applicazione la disciplina di cui al combinato disposto degli artt. 1339 e 1419, secondo comma, c.c., con la conseguenza che, nel caso in cui venga posta in essere una cessione di alloggio realizzato in diritto di superficie su area P.E.E.P., ad un prezzo superiore a quello massimo fissato in convenzione:

  • il prezzo così convenuto dalle parti viene sostituito di diritto dal prezzo massimo di convenzione ex art. 1339 c.c.[25]
  • la nullità della clausola che fissa il prezzo per un importo superiore a quello di convenzione non importa, comunque, la nullità dell’intero contratto, in quanto la clausola nulla viene sostituita di diritto dalla clausola conforme a legge, ex art. 1419, secondo comma, c.c.

Tale soluzione ha trovato accoglimento anche in più sentenze della Corte di Cassazione[26]

(iv) il diritto al risarcimento del danno:

escluso che nel caso di specie possa parlarsi di nullità del contratto, neppure parziale e quindi neppure riferita alla sola clausola del prezzo, in quanto la nullità deve trovare la sua fonte in una specifica norma di legge, o conseguire alla violazione di una norma imperativa (ma tale non è la prescrizione in tema di determinazione del prezzo di cessione contenuta in una convenzione), all’acquirente non resterebbe che agire nei confronti del venditore per il risarcimento dei danni subiti e cagionati dalla violazione dei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione discendenti dalla convenzione. Vero è che l’acquirente è terzo rispetto alla convenzione. Ma è altrettanto vero che la convenzione di attuazione del P.E.E.P., al pari di tutte le convenzioni urbanistiche, è qualificata come contratto ad oggetto pubblico, in quanto destinata a perseguire interessi di carattere generale che trascendono gli interessi dei soggetti che vi partecipano direttamente e per la quale esigenze di diritto pubblico debbono coesistere con le forme e le prescrizioni del diritto privato. In pratica, per questa convenzione, il principio dell’art. 1372 c.c. (“il contratto ha forza di legge fra le parti”) cede a fronte dei primari interessi di carattere pubblico dalla stessa perseguiti, con la conseguenza che i terzi, i cui interessi sono direttamente e/o indirettamente protetti da detta convenzione, sono legittimati ad agire per ottenere il risarcimento dei danni ad essi cagionati dalla mancata osservanza degli obblighi dalla stessa discendenti. A ben vedere questa soluzione, dal punto di vista della tutela del terzo acquirente, non si differenzia di molto dalla soluzione di cui sub (iii): in entrambi i casi il terzo acquirente può chiedere la restituzione del maggior prezzo pagato ed il risarcimento degli eventuali maggiori danni subiti.

La presenza di posizioni così contrastanti consigliava, comunque, ad adottare in materia una condotta votata alla prudenza[27].

Il dibattito dopo il 16 settembre 2015:

Dal 16 settembre 2015 entra di prepotenza nel dibattito de quo il pronunciamento delle Sezioni Unite della Cassazione che ha posto un punto fermo sulla portata dei vincoli discendenti dalla convenzione P.E.E.P. in superficie.

(a) La sentenza della Cassazione Sezioni Unite 16 settembre 2015 n. 18135

Con la sentenza 18135/2015 la Suprema Corte in Sezioni Unite ha accolto e confermato la tesi della sanzione della nullità parziale: sostituzione di diritto della clausola del prezzo adottata in violazione dei vincoli di convenzione e conseguente applicazione della disciplina di cui al combinato disposto degli artt. 1339 e 1419, secondo comma, c.c.

Da sottolineare come, a sostegno di detta tesi, le SS.UU., in quest’ultima sentenza, richiamino proprio la norma dell’art. 31, comma 49bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448: “da detta norma emerge con chiarezza che il vincolo del prezzo non è affatto soppresso ….ed anzi in assenza di convenzione ad hoc (da redigere in forma pubblica e soggetta a trascrizione), segue il bene nei successivi passaggi di proprietà, a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita

Per le SS.UU. il vincolo riguardante il prezzo massimo di cessione discendente dalle convenzioni P.E.E.P. per la concessione del diritto di superficie non cessa con il primo trasferimento (dal soggetto attuatore dell’intervento edilizio al primo assegnatario dell’alloggio in proprietà superficiaria), ma dura fintantoché dura il diritto di proprietà superficiaria e ne segue le sorti in tutte le vicende circolatorie successive: si tratta cioè di un “onere reale” che segue il bene nei successivi passaggi, con “naturale efficacia indefinita”.

Non trova applicazione, per le SS.UU., nel caso di specie, quell’indirizzo interpretativo fatto proprio dalla stessa Corte di Cassazione in una prima pronuncia del 2000[28], nel quale l’operatività dei vincoli sul prezzo veniva limitata al solo primo trasferimento, in quanto indirizzo riferito a diversa fattispecie, ossia alla fattispecie della cd. “convenzione Bucalossi” (disciplinata dagli artt. 17 e 18 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia ed in precedenza dagli artt. 7 e 8 della legge 28 gennaio 1977 n. 10) che presenta peculiarità, caratteristiche e finalità completamente diverse da quelle caratterizzanti invece la convenzione P.E.E.P. (distinzione, peraltro, che già la Cassazione aveva evidenziato in precedenti pronunce).

Si rammenta, al riguardo, come si riteneva diverso l’ambito “temporale” di operatività dei vincoli suddetti a seconda che l’atto di cessione riguardasse alloggi realizzati in base a “convenzione Bucalossi” ovvero alloggi realizzati in base a “convenzione P.E.E.P.” (in superficie).

Nel primo caso (“convenzione Bucalossi”) si riteneva che i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione riguardassero solo la prima cessione e/o assegnazione (ossia la cessione e/o l’assegnazione posta in essere dal costruttore, ovvero da chi aveva stipulato la “convenzione Bucalossi”, o vi era subentrato, godendo della riduzione del contributo concessorio), liberi, invece, tutti i successivi aventi causa di alienare l’alloggio acquistato al prezzo di mercato. In questo senso era stata, infatti, interpretata la disciplina dettata per la “convenzione Bucalossi” da parte della giurisprudenza ed in particolare nella sentenza della Corte di Cassazione n. 13006 del 2 ottobre 2000 (sopra richiamata)[29].

Nel secondo caso (“convenzione P.E.E.P. in superficie”), invece, si riteneva che i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione riguardassero tutti coloro che subentravano nella titolarità della proprietà superficiaria degli alloggi, e quindi anche tutti i successivi aventi causa dal primo cessionario e/o assegnatario, senza limitazioni e/o esclusioni di sorta. La stessa Cassazione, come sopra ricordato, aveva avuto modo di ribadire, in più occasioni, che, con riguardo agli alloggi costruiti in base a  “convenzione P.E.E.P.” i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione non si applicavano solo alla prima cessione, osservando che le norme in materia “non pongono limiti di tempo al divieto di alienazione del diritto di superficie degli alloggi di edilizia convenzionata per un prezzo diverso da quello stabilito dai comuni o dai loro consorzi” (Cass. 12 gennaio 2011 n. 506) e “che siffatta interpretazione della clausola contrattuale è in linea con le finalità sociali della normativa in esame, diretta ad agevolare a livello collettivo, l’accesso alla proprietà della casa d’abitazione, finalità che sarebbe vanificata ove fosse consentito agli acquirenti successivi dell’immobile di venderlo a prezzi superiori, ponendo così in essere inammissibili speculazioni.” (Cass. 10 febbraio 2010, n. 3018).

La diversa soluzione adottata dalla Cassazione (e confermata anche dalla sentenza delle SS.UU.) per gli alloggi costruiti in base a “convenzione P.E.E.P. in superficie” rispetto a quella adottata per gli alloggi costruiti in base a “convenzione Bucalossi”, che da taluno aveva fatto ritenere contraddittoria la posizione assunta dalla Supreme Corte, trovava, invece, la sua valida giustificazione nei diversi presupposti ed interessi caratterizzanti la “convenzione P.E.E.P.” rispetto alla “convenzione Bucalossi”. Al riguardo, autorevole dottrina[30], aveva già in passato opportunamente osservato che “volendo sintetizzare il pensiero della Cassazione, occorre affermare che per la Suprema Corte un conto sono le convenzioni disciplinate dall’art. 35 della legge n. 865 del 1971, altro conto le convenzioni disciplinate dagli artt. 7 ed 8 della legge n. 10 del 1977: vere e proprie convenzioni urbanistiche le prime, convenzioni pattizie di diritto privato le seconde. In effetti, mentre le convenzioni disciplinate dall’art. 35 della legge 865 del 1971 si posizionano in un assetto prettamente urbanistico (tanto è vero che esse servono a dismettere, da parte del Comune, aree che hanno come programma costruttivo un piano prestabilito dal Comune stesso, aree che vengono dal Comune espropriate, aree quindi che servono a destinare, a soggetti utilizzatori particolarmente bisognosi, abitazioni rivestenti natura di patrimonio indisponibile, la cui caratteristica è quella di non poter essere negoziati se non rispettando le norme per essi espressamente previste, come dispone l’art. 828, secondo comma c.c.); invece le convenzioni previste dalla legge Bucalossi sono convenzioni destinate tutte a disciplinare con particolari limitazioni un vantaggio che ha acquisito un soggetto che intende costruire (e quindi si tratta di convenzioni propriamente non urbanistiche, bensì più propriamente edilizie, proiettate come sono a disciplinare la concreta realizzazione di una singola costruzione in qualunque parte del territorio comunale). Si comprende pertanto come le prime (convenzioni urbanistiche) producano effetti che si ripercuotono anche nei diritti dei terzi (per la valenza erga omnes che viene riconosciuta alle convenzioni urbanistiche); mentre le seconde non hanno questa caratteristica, ancorché assoggettate a pubblicità immobiliare.”

Da segnalare poi che, come si è già avuto modo di precisare in passato[31], lo stesso orientamento della Cassazione, volto a limitare l’operatività dei vincoli sul prezzo massimo di cessione al primo trasferimento in caso di “convenzione Bucalossi”, quale sopra richiamato, deve ritenersi, allo stato attuale, superato in quanto contraddetto dalla disposizione dell’art. 31, comma 49 ter, legge 448/1998 (introdotta dall’art. 5, c.3-bis, D.L. 13 maggio 2011 n. 70, approvato in sede di conversione con Legge 12 luglio 2011 n. 106); con la norma suddetta, infatti, contrariamente a quanto sostenuto in detto orientamento giurisprudenziale, si deve ritenere operante il subentro dei successivi acquirenti nei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione anche con riguardo alla “convenzione Bucalossi”, e ciò di acquirente in acquirente, e per tutta la durata della convenzione medesima (durata che va da un minimo di venti ad un massimo di trenta anni). Tale subentro, infatti, costituisce il presupposto stesso, considerato da detta norma, affinché si possa procedere alla rimozione dei vincoli (la rimozione dei vincoli, infatti, è subordinata al decorso di almeno cinque anni dal primo trasferimento). Tutto ciò, peraltro, come già si è avuto modo di precisare in passato[32], con effetto dal 13 luglio 2011, ossia dalla data di entrata in vigore del D.L. 13 maggio 2011 n. 70 convertito in legge con modificazioni, con legge 12 luglio 2011 n. 106, che ha introdotto nell’art. 31 della legge 23 dicembre 1998 n. 448 la disposizione del comma 49ter (che riconosce la facoltà di eliminare i vincoli sul prezzo massimo di cessione contenuti nella “convenzione Bucalossi”).

La Cassazione in SS.UU., nella sentenza in commento, peraltro, se da un lato ha ben delineato la diversa posizione assunta in passato per l’alienazione  di alloggio realizzato in base a “convenzione PEEP” rispetto all’alienazione di alloggio realizzato in base a “convenzione Bucalossi”, dall’altro, in quanto investita della sola questione riguardante il prezzo massimo  di alloggi P.E.E.P., non si è spinta a estendere le conclusioni accolte per gli alloggi di cui alla “convenzione PEEP”, e fondate sull’art. 31 comma 49bis legge 448/1998, anche agli alloggi di cui alla “convenzione Bucalossi”, ai quali torna pure applicabile la disciplina di cui al suddetto art. 31, comma 49bis, legge 448/1998, per effetto del richiamo operato dal successivo comma 49ter. A tale conclusione, peraltro, la Cassazione avrà modo di arrivare successivamente, come avremo modo di vedere commentando la sentenza n. 28949 del 4 dicembre 2017.

Già in passato, in occasione delle precedenti pronunce giurisprudenziali, conformi alla sentenza delle SS.UU. in commento, si era avuto modo di contestare la tesi della nullità parziale con conseguente applicazione dell’art. 1339 c.c., ritenendo non applicabile al caso di specie detta disposizione, in quanto tale norma prevede la sostituzione di diritto dei prezzi “imposti dalla legge”, mentre, nel caso di specie, i prezzi massimi sono fissati da un atto amministrativo (ossia dalla delibera del Consiglio Comunale di approvazione del contenuto della convenzione PEEP).

Senonché a tali obiezioni le SS.UU., nella sentenza in commento (richiamandosi, peraltro, alle argomentazioni di cui alle precedenti sentenze della medesima Corte 10 febbraio 2010 n. 3018, 21 dicembre 1994 n. 11032 e 12 aprile 2002 n. 5369)  replicano osservando che “ai sensi della L. 22 ottobre 1971 n. 865, art. 35, che delega al Consiglio Comunale la fissazione dei criteri per la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi, in materia di edilizia “convenzionata”, gli atti amministrativi relativi, come le convenzioni, in quanto promananti in forza della predetta delega legislativa, traggono da quest’ultima, direttamente, il carattere di imperatività, e pertanto debbono ritenersi compresi nella previsione dell’art. 1339 c.c., cui si collega quella dell’art. 1419, secondo comma, c.c., posto che la conseguenza tipica della difformità di una clausola negoziale da una norma imperativa è la sanzione della nullità della clausola stessa: senza riflessi invalidanti, peraltro, sull’intero in ipotesi di sostituzione di diritto. L’applicabilità dell’art. 1339 c.c. appare in linea generale giustificata, perché, quando detta norma allude alle “clausole” imposte dalla legge non si riferisce soltanto al caso nel quale la legge individui, essa stessa, la clausola da interpolare nel testo negoziale (come sarebbe stato se il codice avesse richiesto che la clausola sia prevista “direttamente” o “espressamente” dalla legge). ma allude anche all’ipotesi in cui la legge preveda che l’individuazione della clausola sia fatta da altra fonte da essa autorizzata (nella specie da una convenzione)”.

Da segnalare, infine:

  • che nella sentenza in commento le SS.UU. hanno ben evidenziato la differenza tra le convenzioni per la cessione del diritto di superficie e le convenzioni per la cessione del diritto di proprietà piena, differenza riguardante il regime di inalienabilità che, nel primo caso, non è prevista dalla legge 22 ottobre 1971 n. 865, art. 35 comma 8, quale contenuto necessario delle convenzioni, a differenza del successivo comma 15, che lo contemplava in origine, per la cessione del diritto di proprietà;
  • che nella motivazione della sentenza in commento viene anche evocata la funzione “sociale” del prezzo vincolato, quale strumento per garantire il diritto alla casa, facilitando l’acquisizione della casa a prezzi contenuti ai ceti meno abbienti e non certo per consentire forme di speculazione. Osservano, al riguardo, le SS.UU. come la soluzione adottata nella sentenza appaia “conforme, sotto il profilo teleologico, ad una politica del diritto volta a garantire il diritto alla casa, facilitando l’acquisizione della casa a prezzi contenuti … ai ceti meno abbienti e non certo quella di consentire successive operazioni speculative ….”

(b) Le successive sentenze della Cassazione

Successivamente alla sentenza delle Sezioni Unite n. 18135 del 16 settembre 2015, la Cassazione è tornata ad occuparsi della questione della sanzione applicabile in caso di violazione dei vincoli sul prezzo massimo di cessione discendenti da convenzioni P.E.E.P. in superficie:

Cassazione, sentenza 14 marzo 2016, n. 4948, sez. II civile

Il caso affrontato dalla Cassazione con la sentenza 4948/2016 è del tutto analogo a quello esaminato dalle SS.UU. del 2015: preliminare avente per oggetto un alloggio PEEP in superficie, promesso in vendita ad un prezzo di gran lunga superiore a quello di convenzione. Pretesa del promissario acquirente di acquistare a prezzo di convenzione. Particolarità del caso: i promittenti venditori dopo la sottoscrizione del preliminare stipulano con il Comune una convenzione ex art. 31, commi 45 e 46,  legge 448/1998, per la trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà e per la sostituzione dei vincoli originari con quelli della cd. “Convenzione Bucalossi”; i trenta anni dalla stipula della originaria convenzione sarebbero peraltro scaduti 20 giorni dopo la scadenza del termine previsto nel preliminare per la stipula del definitivo (e quindi solo dopo la scadenza di tale termine sarebbero venuti meno i vincoli sul prezzo massimo di cessione).

La decisone della Cassazione 14 marzo 2016 è del tutto conforme a quella delle SS.UU. Viene accolta la richiesta della parte promissaria acquirente di acquistare l’immobile a prezzo di convenzione sulla base delle seguenti motivazioni: (i) in caso di vendita di alloggi di edilizia convenzionata soggetti al vincolo sulla determinazione del prezzo, tale vincolo, in assenza di convenzione ad hoc (da redigere in forma pubblica e soggetta a trascrizione), segue il bene nei successivi passaggi di proprietà, a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita. (ii) la difformità della clausola relativa al prezzo rispetto a quanto imposto dal suddetto regime vincolistico, avente natura imperativa, comporta, da un lato la nullità della clausola stessa, ma consente, dall’altro, di poter invocare l’applicazione dell’art. 1339 c.c., con la possibilità quindi di escludere l’efficacia invalidante dell’intero contratto, attesa la sostituzione alla clausola convenzionale di quella corrispondente alla volontà del legislatore, ancorché il concreto ammontare del prezzo non trovi la propria fonte in un atto normativo, ma, come nella fattispecie, in una convenzione di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 35.

La Cassazione, inoltre, nella sentenza in commento ha ritenuto irrilevante ai fini della decisione la circostanza che fosse stata stipulata dai promittenti venditori la convenzione modificativa col Comune tale da determinare il venir meno dei vincoli sul prezzo massimo di cessione successivamente alla data prevista in preliminare per la stipula del definitivo, osservando che poiché il preliminare era stato concluso allorché il bene era ancora pacificamente sottoposto al regime previsto per gli alloggi di edilizia convenzionata (precedendo anche la presentazione della domanda da parte dei promittenti venditori per la trasformazione del loro diritto di superficie in piena proprietà) e poiché il termine previsto per la stipula del definitivo risultava in ogni caso anteriore rispetto alla data in cui sarebbe venuto a cessare il regime normativo che vincolava anche la determinazione del prezzo, deve ritenersi che, attesa la mancanza di un’espressa manifestazione di volontà delle parti di subordinare gli effetti del contratto all’affrancazione del bene dal regime vincolistico previsto per gli alloggi PEEP, la previsione contenuta nel preliminare con il quale veniva fissato un prezzo di vendita superiore a quello scaturente dalla convenzione sia affetta da nullità e sostituita ex lege con la diversa previsione di convenzione.

Cassazione, sentenza 3 gennaio 2017, n. 21, sez. II civile

Il caso affrontato dalla Cassazione con la sentenza 21/2017 è invece parzialmente diverso da quello esaminato dalle SS.UU. del 2015: in questo caso si è in presenza di un atto di compravendita, e non di un preliminare. Anche in questo caso il negozio ha per oggetto un alloggio PEEP trasferito ad un prezzo effettivo superiore (a quello dichiarato in atto ed) a quello previsto in convenzione; nell’atto notarile di compravendita, infatti, venne indicato il prezzo “vincolato”, calcolato sulla base dei criteri fissati in convenzione; sennonché la parte acquirente ebbe a pagare un “supplemento” di prezzo (non riportato in atto) pari a circa 97.000,00 euro. Successivamente alla stipula dell’atto, l’acquirente, benché fosse perfettamente a conoscenza, al momento della sottoscrizione della compravendita, che il prezzo effettivamente corrisposto era di gran lunga superiore a quello di convenzione (e riportato in atto) ha citato in giudizio il venditore chiedendo di essere rimborsato di quanto pagato in eccesso. Oggetto della cessione è stato un alloggio PEEP in proprietà superficiaria. Tale circostanza, peraltro, non emerge con chiarezza dalla sentenza in commento. Anzi, da una disamina limitata al testo della sentenza, sembrerebbe che ad essere stata ceduta fosse stata la piena proprietà e non la proprietà superficiaria dell’alloggio.

Infatti, in questa sentenza:

  • non si fa mai riferimento alla circostanza che l’alloggio era stato ceduto in diritto di superficie (al contrario di quanto invece fatto espressamente constare nelle precedenti sentenze del 2015 e del 2016);
  • si fa, invece, riferimento alle motivazioni addotte nella sentenza, poi cassata, della Corte di Appello, motivazioni che si basano sul richiamo alla normativa dettata dall’art. 35 legge 865/1971 per gli alloggi in proprietà e non per gli alloggi in superficie; nella sentenza cassata infatti la Corte di Appello aveva affermato che “a seguito dell’entrato in vigore dell’art. 23 legge 179/1982 era stata abrogata la disposizione dell’art. 35, c. 19, legge 865/1971 e le nullità irrogate dalla norma suddetta con la conseguenza che erano divenute inefficaci le clausole contrattuali fondate sull’applicazione della norma suddetta ed era venuta meno, per i contratti stipulati in violazione dei limiti di alienazione di cui all’art. 35 legge citata, la nullità prevista da tale norma …” (ed il comma 19 dell’art. 35 e comunque i divieti di alienazione a pena di nullità erano dettati esclusivamente per gli alloggi in piena proprietà e non per quelli in diritto di superficie).

La sentenza, pertanto, ad una prima lettura aveva destato non poche perplessità e preoccupazioni.

Sennonché a un esame degli atti di causa (ed in particolare della convenzione PEEP stipulata col Comune in data 15 marzo 1982 e dell’atto di compravendita dell’alloggio stipulato in data 22 dicembre 2006) risulta in maniera inequivocabile che l’alloggio ceduto era stato realizzato su area concessa in diritto di superficie e che il diritto ceduto consisteva nella proprietà superficiaria dell’alloggio PEEP.

Anche la decisone della Cassazione 3 gennaio 2017 risulta in linea con quella delle SS.UU. Viene accolta la richiesta dell’acquirente di acquistare l’immobile a prezzo di convenzione sulla base delle seguenti motivazioni:

(i) Il vincolo del prezzo massimo di cessione degli alloggi costruiti, ex art. 35 della l. n. 865 del 1971, sulla base di convenzioni per la cessione di aree in diritto di superficie, ovvero per la cessione del diritto di proprietà se stipulate, quest’ultime, precedentemente all’entrata in vigore della legge n. 179 del 1992, qualora non sia intervenuta la convenzione di rimozione, ex art. 31, comma 49-bis, della l. n. 448 del 1998, segue il bene, a titolo di onere reale, in tutti i successivi passaggi di proprietà, attesa la “ratio legis” di garantire la casa ai meno abbienti ed impedire operazioni speculative di rivendita;

(ii) in tal caso, pertanto, la clausola negoziale contenente un prezzo difforme da quello vincolato è affetta da nullità parziale e sostituita di diritto, ex artt. 1419, comma 2, e 1339 c.c., con altra contemplante il prezzo massimo determinato in forza della originaria convenzione di cessione.

Anche in questa sentenza si rimarca (così come avevano fatto anche le SS.UU. nella sentenza del 2015) che la eliminazione dei divieti di alienazione disposta con la legge 179/1992 (riguardante gli alloggi realizzati su aree PEEP cedute in piena proprietà) non ha comportato l’automatica soppressione del vincolo del prezzo previsto dall’art. 35 legge 865/1971 (riguardante, invece, la diversa fattispecie degli alloggi realizzati su aree PEEP assegnate in diritto di superficie).

Da segnalare, anche, che, nel caso di specie, nella convenzione PEEP stipulata col Comune, era prevista una specifica sanzione per il caso di violazione del prezzo massimo di cessione in occasione della rivendita: una penale di importo pari a quattro volte la differenza tra i due prezzi; di tale circostanza non c’è, peraltro, traccia nelle sentenze emanate nei vari gradi di giudizio. I giudici, correttamente, hanno preso in considerazione la sola questione, sottoposta al loro esame, riguardante la richiesta dell’acquirente di rimborso del maggior prezzo pagato e di risarcimento del danno subito; la questione della penale prevista in convenzione (che non ha costituito oggetto della controversia) opera, invece, su un piano, quello dei rapporti tra Pubblica Amministrazione e privato concessionario diverso da quello tra cedente e cessionario oggetto della causa in questione.

Cassazione, sentenza 4 dicembre 2017, n. 28949, sez. II civile

Anche in questa sentenza la Cassazione non si discosta dalla posizione assunta dalle Sezioni Unite con la sentenza del 2015. In questo caso, peraltro, si è in presenza di un atto di compravendita, e non di un preliminare (come nel caso affrontato dalle SS.UU.). Anche in questo caso il negozio ha per oggetto un alloggio PEEP trasferito ad un prezzo superiore a quello previsto in convenzione. In primo grado Il Tribunale aveva condannato il venditore a restituire all’acquirente la differenza tra il prezzo riscosso ed il prezzo che doveva essere applicato in base alla convenzione. La Corte d’Appello ha confermato la decisione di primo grado. Il venditore pertanto ricorre in Cassazione, che peraltro conferma quanto deciso dai giudici di merito in primo e secondo grado richiamando, quali precedenti, proprio le sentenze n. 18135 del 16 settembre 2015 e n. 21 del 3 gennaio 2017 sopra commentate. Anche in questa sentenza la Cassazione ha sottolineato come debba mettersi in evidenza la distinzione tra la convenzione ex art. 35 legge 865/1971 (la cd. “convenzione PEEP”) e la convenzione ex artt. 7 e 8 legge 10/1977 (la cd. “convenzione Bucalossi”) e come debbano ritenersi “dirimenti” nell’interpretazione della disciplina in materia le disposizioni contenute nell’art. 31, comma 49bis, della legge 448 del 1998 così come introdotte con il D.L. 13 maggio 2011 n. 70, riprendendo, in tal modo, le argomentazioni già svolte dalle SS.UU. nella sentenza del 2015. In questa sentenza, peraltro, la Cassazione sviluppa dette argomentazioni e porta a compimento un ragionamento che le SS.UU. avevano appena abbozzato (come sopra già fatto presente). Osserva in questa ultima sentenza la Cassazione che l’art. 31, comma 49ter, della legge 23 dicembre 1998 n. 448 richiama la disciplina del comma 49bis anche per gli alloggi realizzati in base alle convenzioni di cui all’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) (ossia alle cd. convenzioni “Bucalossi”) con la conseguenza che “pure per detti alloggi l’efficacia del vincolo di prezzo non dovrebbe, allora, ritenersi limitata al primo atto di trasferimento, ma andrebbe estesa a tutti i successivi passaggi di proprietà dell’immobile fino a quando non sia intervenuta la convenzione di rimozione ex art. 31 comma 49 bis. Il sistema legislativo così ricostruito comporta, in definitiva, che il vincolo del prezzo viene eliminato soltanto per effetto di apposita convenzione ad hoc (da redigere in forma pubblica e soggetta a trascrizione), seguendo altrimenti il bene nei successivi passaggi di proprietà, a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita”. Questo è, pertanto, il fattore di novità portato da quest’ultima sentenza: alla luce della disposizione dell’art. 31, comma 49ter, legge 23 dicembre 1998 n. 448 non può più esservi un diverso trattamento tra alloggi realizzati in base a “convenzione PEEP” e alloggi realizzati in base a “convenzione Bucalossi” come si riteneva in passato. Il vincolo sul prezzo massimo di cessione trova, pertanto, applicazione sia nel caso di cessione alloggi realizzati in base a “convenzione PEEP” che nel caso di cessione di alloggi realizzati in base a “convenzione Bucalossi”, salva la possibilità di eliminare tale vincolo ai sensi dell’art. 31 comma 49bis legge 23 dicembre 1998 n. 448 (e salva, per le “convenzioni Bucalossi” la durata limitata nel tempo dei vincoli in esse previsti: minimo 20 massimo 30 anni). Con la sentenza in commento si è così ottenuta dalla Cassazione autorevole conferma di quanto già, in ambito notarile, si era avuto modo di affermare all’indomani dell’entrata in vigore del D.L. 13 maggio 2011 n. 70[33].

Anche nel caso affrontato con la sentenza in commento il venditore per cercare di rimediare alla violazione commessa in sede di vendita, aveva stipulato, successivamente alla vendita, con il Comune una nuova convenzione, sostitutiva di quella originariamente conclusa, con conseguente venir meno ex tunc dei vincoli posti alla cessione dell’immobile in ordine alla determinazione del prezzo. La Cassazione anche in questo caso (come nel caso di cui alla sentenza del 14 marzo 2016 sopra commentata) ha ritenuto irrilevante, ai fini della causa, detta nuova convenzione in quanto “al momento del contratto era certamente ancora sussistente il vincolo del prezzo; né la disciplina normativa richiamata consente al venditore di sanare retroattivamente il trasferimento dell’immobile, liberando ex post il bene dal vincolo sul prezzo massimo di cessione attraverso la stipula di apposita convenzione con il Comune, in maniera da sottrarsi alla pretesa dell’acquirente di ripetizione del prezzo pagato in eccedenza (tanto più che nel caso in esame, trattandosi di vendita avvenuta ben prima del citato D.L. 70/2011)”.

Cassazione, sentenza 28 maggio 2018, n. 13345, sez. II civile

Questa sentenza ha costituito ulteriore conferma della posizione consolidatesi in seno alla Suprema Corte di Cassazione a seguito della succitata sentenza delle Sezioni Unite del 2015. Il caso oggetto di controversia riguardava un atto di compravendita avente per oggetto un alloggio PEEP in diritto di superficie. La cessione era avvenuta al prezzo di €. 191.089,05 (come pattuito nel preliminare stipulato in precedenza) mentre nell’atto pubblico di cessione era stato indicato un prezzo di €. 81.000,00, debitamente quietanzato dai venditori. Gli acquirenti pertanto convenivano in giudizio i venditori chiedendo: (i) fosse dichiarato nullo ed illegittimo, siccome contrario a norme imperative, il prezzo pattuito di €. 191.089,05 (ii) fosse dichiarata la simulazione del prezzo pari ad €. 81.000,00 indicato nell’atto pubblico di compravendita poiché il prezzo realmente pagato era di €. 191.089,05; (iii) fosse ordinata, ai sensi dell’art. 1339 c.c., la sostituzione automatica del prezzo di cessione determinato in base ai criteri stabiliti nella convenzione ex art. 35 legge 865/1971; (iv) fossero condannati, conseguentemente, i convenuti alla restituzione della somma di €. 128.042,00. Il Tribunale respingeva la domanda attorea. Lo stesso faceva la Corte d’Appello ritenendo l’obbligo di contenimento del prezzo gravante solo sul costruttore titolare della concessione ma non anche sull’acquirente dell’immobile che volesse, a sua volta, rivenderlo. La Cassazione ha, invece, accolto il ricorso degli acquirenti, osservando come il contestato decisum della Corte di Appello fosse stato superato in senso difforme con la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 18135 del 2015 che ha statuito il principio secondo cui il vincolo del prezzo massimo di cessione di immobili realizzati nell’ambito dell’edilizia economico popolare ex legge 865/1971 non spiega efficacia limitata al primo trasferimento ma segue l’immobile a titolo di onere reale in tutti i successivi passaggi di proprietà. Da tale ricostruzione discende che la clausola del prezzo convenuta tra le parti esorbitante i limiti di legge costituisce pattuizione nulla ma che, tuttavia, trattandosi di nullità parziale, il contratto deve essere eterointegrato (art. 1339 c.c.) con il prezzo imposto dalla legge. La Corte anche in questa sentenza ha riaffermato il principio (al quale doveva conformarsi il giudice di rinvio) secondo cui “il vincolo del prezzo massimo di cessione degli alloggi costruiti, ex art. 35 della l. n. 865 del 1971, sulla base di convenzioni per la cessione di aree in diritto di superficie […] qualora non sia intervenuta la convenzione di rimozione, ex art. 31, comma 49-bis, della l. n. 448 del 1998, segue il bene, a titolo di onere reale, in tutti i successivi passaggi di proprietà, attesa la “ratio legis” di garantire la casa ai meno abbienti ed impedire operazioni speculative di rivendita; in tal caso, pertanto, la clausola negoziale contenente un prezzo difforme da quello vincolato è affetta da nullità parziale e sostituita di diritto, ex artt. 1419, comma 2, e 1339 c.c., con altra contemplante il prezzo massimo determinato in forza della originaria convenzione di cessione”. La Corte, pertanto, ha riconosciuto il diritto degli acquirenti ad ottenere la restituzione del maggior prezzo versato.

(c) Le sanzioni applicabili alla luce delle sentenze della Cassazione.

Prima della novella legislativa portata dal Decreto Fiscale 2019 (D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con legge 17 dicembre 2018 n. 136) era difficile potersi discostare dalla tesi della applicabilità della sanzione della nullità parziale (con applicazione del combinato disposto degli artt. 1339 e 1419 c.c.) fatta propria dalla giurisprudenza e suggellata dalla sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 18135/2015 e dalle successive sentenze sempre della Cassazione e quali sopra illustrate.

Tuttavia vanno qui segnalate anche posizioni giurisprudenziali che, pur non contestando i principi fissati nella succitata sentenza delle Sezioni Unite, giungono a soluzioni “alternative” volte a mitigare le conclusioni estremamente negative per i venditori non rispettosi dei vincoli del prezzo massimo di cessione. Particolarmente interessante appare sotto questo profilo la sentenza del Tribunale di Roma n. 6385 del 17 aprile 2018. Anche in questo caso oggetto di controversia è un contratto di compravendita di alloggio PEEP in diritto di superficie a prezzo superiore a quello che si sarebbe dovuto applicare in base ai criteri posti nella convenzione ex art. 35 legge 865/1971, con conseguente richiesta degli acquirenti di ottenere la restituzione del maggior prezzo pagato. Il Tribunale facendo proprio l’indirizzo inaugurato dalle Sezioni Unite della Cassazione e consolidatosi nelle successive sentenze sempre della Cassazione, ha dichiarato il contratto stipulato tra le parti in causa parzialmente nullo, ex artt. 1418 e 1419, c. 2, c.c., in relazione alla clausola con cui le parti hanno concordato il prezzo di vendita, con conseguente sostituzione automatica ex art. 1339 c.c., del prezzo originariamente pattuito. Il Tribunale, invece, ha respinto la richiesta degli attori di ottenere la restituzione della differenza tra il prezzo di vendita ed il prezzo massimo di cessione come accertato dal Comune, in quanto in questo caso si determinerebbe un indebito arricchimento degli acquirenti. A tal fine il Tribunale ha richiamato la figura dell’abuso del diritto (che si ha quando “il titolare di un diritto soggettivo, pur in assenza di divieti formali, lo eserciti con modalità non necessarie ed irrispettose del dovere di correttezza e buona fede, causando uno sproporzionato ed ingiustificato sacrificio della controparte contrattuale …”). Per il Tribunale pertanto la richiesta degli attori sarebbe legittima se non ci fossero altri rimedi per liberare il bene ed il vincolo del prezzo massimo fosse destinato a seguire il bene per i tutti i trasferimenti futuri; ma così non è, nel caso di specie, in quanto è riconosciuto al proprietario di procedere all’affrancazione del bene pagando un prezzo. Di conseguenza per il Tribunale la pretesa dei ricorrenti deve essere limitata alle sole somme necessarie per ottenere l’affrancazione cui debbono aggiungersi le spese tecniche per procedere a detta affrancazione.

Con decorrenza dal 19 dicembre 2018 troverà, invece applicazione la nuova disciplina di legge dettata in materia ossia la disciplina di cui all’art. 31 legge 23 dicembre 1998 n. 448, che al suo comma 49quater (così come introdotto ex novo dal Decreto Fiscale 2019[34]) stabilisce, espressamente, che in caso di cessione di un alloggio a prezzo superiore a quello massimo di convenzione, in pendenza della rimozione dei vincoli, il contratto stipulato non produce effetti limitatamente alla differenza tra il prezzo convenuto ed il prezzo vincolato; da notare come nella nuova norma non si faccia ricorso alla figura della nullità del prezzo eccedente (come nelle sentenze di Cassazione sopra illustrate), ma alla categoria della “inefficacia”; gli effetti, peraltro, nella sostanza sono gli stessi (come sopra già abbiamo avuto modo di constatare): il maggior prezzo previsto in convenzione viene “sostituito” da quello di convenzione, ferma restando la validità dell’intero contratto stipulato. In pratica il legislatore ha “sposato” la tesi della Cassazione.

6. Alienazione di alloggi realizzati su aree P.E.E.P. in proprietà

Per questi alloggi l’art. 35, legge 22 ottobre 1971 n. 865, nel suo testo originario, in vigore sino al 15 marzo 1992 (data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179) non prevedeva nessun vincolo sulla determinazione del prezzo massimo di cessione ma prevedeva una serie di divieti di alienazione, la cui inosservanza era sancita con la nullità degli atti di alienazione (tali dovendosi ritenere sia gli atti traslativi della piena proprietà che gli atti costitutivi di diritti reali limitati e sia gli atti a titolo oneroso che gli atti a titolo gratuito, rimanendo esclusi solo gli atti di divisione e gli atti costitutivi di garanzie reali):

  • entro i 10 anni dal rilascio del certificato di abitabilità: divieto di alienazione assoluto, a qualunque titolo;
  • tra i 10 anni e i 20 anni dal rilascio del certificato di abitabilità: divieto di alienazione relativo (è cioè possibile solo l’alienazione a favore di soggetti aventi determinati requisiti soggettivi a prezzo fissato dall’Ufficio Tecnico Erariale);
  • trascorsi 20 anni dal rilascio del certificato di abitabilità: cedibilità a chiunque con obbligo peraltro di corrispondere al Comune il maggior valore dell’area rispetto alla data di acquisto, secondo valutazione da parte dell’ufficio Tecnico Erariale.

Tutti i divieti di alienazione sono stati abrogati con effetto dal 15 marzo 1992 dall’art. 23 c.2 L. 17 febbraio 1992, n. 179; pertanto operando la nuova disposizione a far data dal 15 marzo 1992:

  1. a) per gli atti di alienazione eventualmente stipulati prima del 15 marzo 1992 nulla viene innovato: tali atti debbono ritenersi avvenuti illegittimamente con conseguente loro nullità, esclusa qualsiasi efficacia sanante da riconoscersi alla norma abrogativa della legge 179/1992[35]
  2. b) per gli atti di alienazione stipulati dopo il 15 marzo 1992, bisogna distinguere a seconda che si tratti:

b.1) di atti aventi per oggetto alloggi costruiti su aree assegnate con convenzione stipulata dopo il 15 marzo 1992 (e cioè dopo l’intervenuta abrogazione dei divieti di alienazione)

b.2) di atti aventi per oggetto alloggi costruiti su aree assegnate con convenzione stipulata prima del 15 marzo 1992 (nel vigore dei divieti di alienazione).

Mentre nel primo caso (b.1) non vi è alcun dubbio che gli alloggi non siano più soggetti ai divieti di alienazione già previsti dall’art. 35 legge 22 ottobre 1971 n. 865, con riguardo invece al secondo caso (b.2), sull’efficacia e la portata dell’abrogazione dei divieti di alienazione si sono formate due opinioni divergenti:

  • una opinione sosteneva che gli atti aventi per oggetto alloggi costruiti su aree assegnate con convenzione stipulata prima del 15 marzo 1992 continuavano ad essere disciplinati dalle norme in vigore prima del 15 marzo 1992, in quanto per individuare la disciplina applicabile bisognava aver riferimento non tanto alla data in cui interveniva la alienazione bensì alla data in cui era stata stipulata la convenzione, fonte della disciplina di tutti i rapporti che direttamente o indirettamente ne discendevano, con la conseguenza che anche ad atti di alienazione di alloggi realizzati su aree P.E.E.P. stipulati dopo il 15 marzo 1992, se realizzati su aree acquisite con convenzione stipulata prima di tale data, continuavano ad applicarsi i divieti di alienazione sanzionati da nullità. In poche parole, si sosteneva che i divieti di alienazione continuavano ad operare per il solo fatto che gli stessi erano stati richiamati o comunque testualmente riportati nella convenzione stipulata prima del 15 marzo 1992, riconoscendosi così una sopravvivenza degli stessi all’intervenuta abrogazione delle norme di legge che li prevedevano, per il fatto, appunto, che erano previsti in una convenzione. Questa tesi (sostenuta da alcuni Comuni e parzialmente anche dall’Avvocatura dello Stato) sembrava aver trovato un “sostegno normativo” nella disposizione dell’art. 3, c.78, L. 28 dicembre 1995 n. 549 che consentiva la modifica delle convenzioni in diritto di proprietà antecedenti l’entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992 n. 179 con la soppressione dei limiti di godimento decennali e ventennali ivi previsti in cambio di un corrispettivo; secondo i sostenitori di tale tesi, infatti, solo ammettendo la sopravvivenza dei divieti di alienazione previsti nelle convenzioni anteriori al 15 marzo 1992 si poteva dare un contenuto, un significato alla nuova norma introdotta dalla legge del 1995[36];
  • l’opinione prevalente (e preferibile), invece, sosteneva che anche gli atti aventi per oggetto alloggi costruiti su aree assegnate con convenzione stipulata prima del 15 marzo 1992 si applicava la nuova disciplina introdotta dalla legge 17 febbraio 1992 n. 179, con la conseguenza che ad essi non si applicavano più i divieti di alienazione sanzionati con la nullità. Si osservava, infatti, che i divieti di alienazione in questione non erano generati dalla convenzione ma la loro fonte risiedeva esclusivamente nella legge (come confermato dal fatto che erano presidiati dalla sanzione della nullità la quale non può avere fonte convenzionale ma solo legale). In altre parole ciò che impediva al proprietario di alloggio realizzato su area P.E.E.P. di alienarlo non era la disciplina contenuta nella convenzione bensì quella contenuta nella legge, con la conseguenza che venuta meno la legge, fonte del divieto, era venuto meno anche il divieto (con decorrenza 15 marzo 1992); sostenere il contrario, infatti, avrebbe significato affermare che la nullità prevista da una norma abrogata potesse sopravvivere (non solo per il passato, ma anche per il futuro) sulla base di un richiamo pattizio.

In questo senso si è pronunciato anche il Ministero Lavori Pubblici con comunicazione n. 2166 di prot. del 7 giugno 1996: ““si fa presente che i limiti di godimento decennali e ventennali cui fa riferimento l’art. 3 comma 78 legge 549/1995 non possono che essere intesi nel senso di limiti diversi dal vincolo di inalienabilità, in quanto quest’ultimo è stato già abrogato dall’art. 20 (23) della legge 179/1992, così come modificato dall’art. 3 legge n. 85/94”.

Si rammenta anche che l’argomento contrario, portato dai sostenitori della tesi opposta e costituito dalla infelice disposizione dell’art. 3, c. 78, legge 28 dicembre 1995 n. 549, è successivamente venuto meno, a seguito dell’abrogazione di detta norma disposta dall’art. 31, c.50, legge 23 dicembre 1998 n. 448.

Debbono pertanto ritenersi validi anche gli atti di alienazione, perfezionati dopo il 15 marzo 1992, di alloggi costruiti su aree P.E.E.P. concesse in proprietà, in forza di convenzione stipulata prima del 15 marzo 1992[37].

Per il caso di concessione di aree P.E.E.P. in superficie, non sono mai stati previsti dall’ordinamento divieti di alienazione di alcun genere, per cui non si sono mai posti problemi in ordine alla validità degli atti di alienazione di alloggi realizzati su tali aree. [38]

7. I rapporti tra vincolo di prezzo massimo, convenzione ex art. 31, c. 49-bis, legge 448/1998 e alloggi P.E.E.P. in piena proprietà

I comportamenti assunti da taluni Comuni in sede di applicazione delle norme in commento ci impongono alcune considerazioni sul rapporto tra vincoli di prezzo massimo di cessione (con possibilità di loro rimozione) ed alloggi realizzati su aree P.E.E.P. trasferite in piena proprietà.

Al riguardo si rammenta quanto segue:

(a) per le “convenzioni P.E.E.P.” in proprietà, stipulate sino al 15 marzo 1992 (data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992 n. 179), erano previsti solo divieti di alienazione, sanzionati con la nullità del contratto stipulato in loro violazione. Non erano invece previsti vincoli sul prezzo massimo di cessione degli alloggi realizzati come nelle “convenzioni P.E.E.P.” in superficie.

(b) tali divieti di alienazione erano variamente modulati a seconda che fossero già trascorsi 10 o 20 anni dal rilascio dell’agibilità; solo dopo i 20 anni dall’agibilità l’alienazione era libera previo pagamento di una determina somma al Comune, ma sempre senza alcun vincolo sul prezzo massimo di cessione.

(c) l’unica disposizione che prevedeva, per gli alloggi P.E.E.P. in piena proprietà, l’obbligo di praticare un prezzo “vincolato” era la originaria disposizione dell’art. 35, comma 16, legge 22 ottobre 1971 n. 865 (attualmente non più in vigore in quanto abrogata): decorsi 10 anni dal rilascio dell’abitabilità (e prima del decorso dei 20 anni) l’alienazione di alloggi P.E.E.P. in piena proprietà era consentita solo a favore di soggetti aventi i requisiti per l’assegnazione di alloggi economici e popolari ed al prezzo fissato dall’Ufficio Tecnico erariale, sulla base dei criteri indicati nello stesso comma 16; per tali alloggi, pertanto, la determinazione del prezzo veniva demandata ad un soggetto esterno (l’Ufficio Tecnico Erariale), secondo criteri stabiliti nella legge stessa, ed era prevista quale sanzione, in caso di violazione del prezzo “vincolato”, la nullità dell’intero contratto di alienazione (disciplina, quindi, ben diversa da quella dettata con riguardo al  prezzo massimo di cessione da osservare in caso di rivendita degli alloggi in diritto di superficie per la quale è prevista l’inefficacia della clausola del prezzo per la parte eccedente).

(d) non poteva, invece, ritenersi disposizione finalizzata a fissare un prezzo di cessione “vincolato”, la norma del successivo comma 17 (pure attualmente non più in vigore in quanto abrogata), che prevedeva invece l’obbligo per l’alienante, decorsi 20 anni dal rilascio dell’abitabilità, di pagare al Comune una somma corrispondente alla differenza tra il valore di mercato dell’area al momento dell’alienazione ed il prezzo di acquisto a suo tempo corrisposto, rivalutato in base agli indici ISTAT (norma quindi volta a disciplinare i rapporti tra alienante e Comune e non i rapporti tra alienante ed acquirente in ordine alla fissazione del prezzo di cessione).

(e) come sopra già ricordato, le disposizioni dei commi 16 e 17, art. 35, legge 22 ottobre 1971 n. 865, sono state abrogate in via definitiva per effetto della legge 17 febbraio 1992 n. 179.

(f) non è, pertanto, condivisibile la tesi (sostenuta da taluni Comuni) che ritiene che proprio la disposizione dell’art. 31, c. 49-bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448, nella parte in cui prevede la possibilità di rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione anche con riguardo alle convenzioni P.E.E.P. in proprietà (prima limitata alle sole convenzioni stipulate anteriormente al 15 marzo 1992 mentre a partire dal 19 dicembre 2018 estesa a tutte le convenzioni P.E.E.P. in proprietà senza limiti di sorta), avrebbe determinato una sorta di “riviviscenza” del divieto di cui all’art. 35, c. 16, legge 22 ottobre 1971 n. 865 e della facoltà di libera trasferibilità (previo pagamento al Comune) di cui all’art. 35, c. 17, legge 22 ottobre 1971 n. 865, e ciò in quanto la riviviscenza di disposizioni espressamente abrogate da una norma di legge non può che essere disposta in maniera altrettanto espressa da altra norma di legge e non può certo essere il frutto di un’attività interpretativa, ritenendola implicitamente disposta da altra e diversa disposizione normativa. Fra l’altro l’art. 31, c. 49-bis, legge 23 dicembre 1998 n. 448 fa riferimento alla rimozione dei vincoli per la determinazione del prezzo massimo di cessione mentre l’art. 35, c. 16, legge 22 ottobre 1971 n. 865 non fissava un vincolo per la determinazione del prezzo massimo di cessione bensì fissava un vero e proprio divieto di alienazione, prevedendone al contempo una deroga nel caso di cessione a favore di soggetti in possesso dei requisiti per la assegnazioni di alloggi economico popolari ad un prezzo determinato dall’Ufficio Tecnico Erariale (esclusa quindi qualsiasi discrezionalità delle parti nel contrattare il prezzo suddetto pur nel rispetto di un limite massimo); neppure l’art. 35, c. 17, legge 22 ottobre 1971 n. 865 prevedeva vincoli di prezzo, ma la facoltà per il proprietario, previo pagamento di una determinata somma al Comune, di ottenere la libera trasferibilità dell’alloggio P.E.E.P. in piena proprietà, senza limitazioni di alcun genere.

(g) si può quindi affermare che non vi siano vincoli da osservare o divieti particolari da rispettare in caso di alienazione, dopo il 15 marzo 1992, di alloggi P.E.E.P. in piena proprietà, realizzati in forza di convenzione stipulata prima di tale data, posto che: (i) i divieti di alienazione già previsti nell’art. 35 commi da 15 a 19, legge 22 ottobre 1971 n. 865, sono stati definitivamente abrogati con decorrenza 15 marzo 1992[39]; (ii) non potrà trovare applicazione per queste alienazioni il principio fissato nella sentenza delle SS.UU. della Cassazione del 2015 (ribadito nelle successive sentenze), non essendovi alcuna norma che preveda per gli alloggi P.E.E.P. in proprietà (al contrario di quanto previsto per gli alloggi P.E.E.P. in superficie) un obbligo di cessione a prezzo “vincolato”; infatti solo per gli alloggi P.E.E.P. in piena proprietà costruiti sulla base di convenzioni stipulate in attuazione di P.E.E.P. adottati a partire dal 1° gennaio 1997 è stato introdotto l’obbligo di rispettare un prezzo massimo di cessione, dovendosi dette convenzioni uniformare al contenuto della convenzione-tipo di cui all’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia.

(h) anche clausole portanti il divieto convenzionale di alienazione, eventualmente contenute in convenzioni P.E.E.P. in piena proprietà stipulate sino al 15 marzo 1992, sarebbero sotto questo profilo del tutto irrilevanti, in quanto la violazione di divieti convenzionali non può mai determinare la nullità (neppure parziale) di un contratto; la nullità può discendere solo dalla legge, per espressa previsione normativa o a seguito di violazione di norme imperative (art. 1418, c. 1, c.c.).

(i)  diversa soluzione, invece, va accolta per le convenzioni in proprietà stipulate per l’attuazione di P.E.E.P. adottati dopo il 1° gennaio 1997, per le quali la legge prescrive l’obbligo di cessione a prezzo vincolato (applicandosi la disciplina della convenzione-tipo di cui all’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia), seppur limitatamente nel tempo (da un minimo di 20 ad un massimo di 30 anni).

8. Conclusioni

In conclusione, alcuni brevi consigli sugli aspetti da prendere in considerazione ogniqualvolta si debba procedere alla rivendita di un alloggio di edilizia convenzionata:

(i) in caso di rivendita di alloggio P.E.E.P. in diritto di superficie (a prescindere dall’epoca in cui è stata stipula la convenzione P.E.E.P.):

(a) vanno osservati i vincoli sul prezzo massimo di cessione, pena la inefficacia della clausola del prezzo per la parte eccedente e sostituzione del prezzo convenuto con il prezzo vincolato, senza che ciò comporti inefficacia o invalidità dell’intero contratto. Il tutto senza limiti temporali (in sostanza il vincolo sul prezzo massimo dura quanto dura il diritto di superficie).

(b) è, comunque, riconosciuta la possibilità di rimuovere detti vincoli mediante atto pubblico o scrittura privata da trascrivere presso i RR.II., su richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di diritti reali sull’immobile, e sempreché siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento; se l’atto di rimozione viene stipulato prima dell’atto di cessione dell’alloggio, per quest’ultimo verranno meno i vincoli di cui sub (a) e la cessione potrà avvenire a prezzo “libero”.

(c) va, inoltre, verificata l’esistenza di ulteriori vincoli, divieti o limitazioni previsti in convenzione, e la cui violazione possa essere eventualmente sanzionata con la decadenza dalla convenzione. Se si tratta di vincoli di natura soggettiva la stipula dell’atto di cui sub (b) determina altresì la rimozione di detti vincoli. In ogni caso vincoli, divieti o limitazioni previsti in una convenzione P.E.E.P. in superficie possono essere rimossi mediante la stipula di una nuova convenzione sostitutiva di quella originaria ed avente il contenuto di cui all’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) (il tutto ai sensi ed alle condizioni di cui all’art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998 n. 448)[40].

(ii) in caso di rivendita di alloggio P.E.E.P. in piena proprietà (realizzato su area P.E.E.P. trasferita con convenzione stipulata in attuazione di Piano adottato prima del 1° gennaio 1997):

(a) nessuna limitazione alla vendita né vincolo per la determinazione del prezzo discendono dalla legge, posto che:

  • i divieti di alienazione già previsti nell’art. 35 commi da 15 a 19, legge 22 ottobre 1971 n. 865, sono stati definitivamente abrogati con decorrenza 15 marzo 1992;
  • non vi è alcuna norma che preveda per questa tipologia di alloggi un obbligo di cessione a prezzo “vincolato”; infatti solo per gli alloggi P.E.E.P. in piena proprietà costruiti sulla base di convenzioni stipulate in attuazione di Piani adottati a partire dal 1° gennaio 1997 è stato introdotto l’obbligo di rispettare un prezzo massimo di cessione, dovendosi dette convenzioni uniformare al contenuto della convenzione-tipo di cui all’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia.

(b) va, peraltro, verificata l’esistenza di eventuali vincoli, divieti o limitazioni previsti in convenzione, e la cui violazione possa essere eventualmente sanzionata con la risoluzione della convenzione. Per le sole convenzioni P.E.E.P. in proprietà stipulate prima del 15 marzo 1992, eventuali vincoli, divieti o limitazioni in esse previsti, possono essere rimossi mediante la stipula di una nuova convenzione sostitutiva di quella originaria ed avente il contenuto di cui all’art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) (il tutto ai sensi ed alle condizioni di cui all’art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998 n. 448) (rimangono escluse da detta possibilità le convenzioni P.E.E.P. in proprietà stipulate dopo il 15 marzo 1992).

(iii) in caso di rivendita di alloggio P.E.E.P. in piena proprietà (realizzato su area P.E.E.P. trasferita con convenzione stipulata in attuazione di Piano adottato a decorrere dal 1° gennaio 1997):

(a) vanno osservati i vincoli sul prezzo massimo di cessione, pena la inefficacia della clausola del prezzo per la parte eccedente e sostituzione del prezzo convenuto con il prezzo vincolato, senza che ciò comporti inefficacia o invalidità dell’intero contratto. Il tutto entro i limiti temporali previsti in generale per la convenzione-tipo ex art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) (minimo 20 e massimo 30 anni).

(b) è, comunque, riconosciuta la possibilità di rimuovere detti vincoli mediante atto pubblico o scrittura privata da trascrivere presso i RR.II., su richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di diritti reali sull’immobile, e sempreché siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento; se l’atto di rimozione viene stipulato prima dell’atto di cessione dell’alloggio, per quest’ultimo verranno meno i vincoli di cui sub (a) e la cessione potrà avvenire a prezzo “libero”.

(c) va, inoltre, verificata l’esistenza di eventuali vincoli, divieti o limitazioni previsti in convenzione, e la cui violazione possa essere eventualmente sanzionata con la risoluzione della convenzione. Non è possibile per queste convenzioni sostituire la convenzione originaria con la convenzione sostitutiva di cui all’art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998 n. 448, essendo tale facoltà limitata alle sole convenzioni P.E.E.P. in proprietà stipulate prima del 15 marzo 1992.

(iv) in caso di rivendita di alloggio costruito avvalendosi della riduzione del contributo concessorio a seguito di stipula della “convenzione Bucalossi”

(a) vanno osservati i vincoli sul prezzo massimo di cessione, pena la inefficacia della clausola del prezzo per la parte eccedente e sostituzione del prezzo convenuto con il prezzo vincolato, senza che ciò comporti inefficacia o invalidità dell’intero contratto. Il tutto entro i limiti temporali previsti in generale per la convenzione-tipo ex art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) (minimo 20 e massimo 30 anni).

(b) è, comunque, riconosciuta la possibilità di rimuovere detti vincoli mediante atto pubblico o scrittura privata da trascrivere presso i RR.II., su richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di diritti reali sull’immobile, e sempreché siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento; se l’atto di rimozione viene stipulato prima dell’atto di cessione dell’alloggio, per quest’ultimo verranno meno i vincoli di cui sub (a) e la cessione potrà avvenire a prezzo “libero”.


Note

[1] Cass., SS.UU., 16 settembre 2015, n. 18135.

[2] Con riguardo al disposto dell’art. 31, comma 46, lett. a), legge 23 dicembre 23 dicembre 1998 n. 448, concernente la durata della convenzione sostitutiva, ci si chiede, infatti, come ci si debba comportare nel caso in cui la convenzione da sostituire sia stata stipulata da più di 20 anni. Questa la soluzione che ci sembra più plausibile: (i) va stipulata la nuova convenzione pagando il corrispettivo previsto dal comma 46 lett. b); (ii) va dato atto che la convenzione originaria si intende sostituita a tutti gli effetti dalla nuova convenzione; (iii) va dato atto che lo stipulante non è tenuto ad osservare gli obblighi discendenti dalla nuova convenzione (es. vincoli sul prezzo o sul canone di locazione) in quanto il tempo trascorso dalla convenzione originaria è superiore a 20 anni. In pratica con la convenzione sostitutiva si paga un corrispettivo per “cancellare” i vincoli discendenti dalla convenzione P.E.E.P.

[3] Art. 31, c. 46, legge 23 dicembre 1998 n. 448: “46. Le convenzioni stipulate ai sensi dell’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, e precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179, per la cessione del diritto di proprietà, possono essere sostituite con la convenzione di cui all’articolo 8, commi primo, quarto e quinto, della legge 28 gennaio 1977, n. 10, alle seguenti condizioni: a) per una durata di 20 anni diminuita del tempo trascorso fra la data di stipulazione della convenzione che ha accompagnato la concessione del diritto di superficie o la cessione in proprietà delle aree e quella di stipulazione della nuova convenzione; b) in cambio di un corrispettivo, per ogni alloggio edificato, calcolato ai sensi del comma 48.

[4] In questo senso G. Rizzi, “La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011” studio C.N.N. n. 521-2011/C , approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 20 ottobre 2011, pubblicato in Studi e Materiali 1/2012, Milano, 80 e segg.

[5] In questo senso G. Rizzi, “Ulteriori considerazioni in tema di edilizia residenziale convenzionata (ad integrazione dello studio 521-2011/C)” studio C.N.N. n. 521-2011/C – INTEGRAZIONE approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 17 gennaio 2013, pubblicato in Studi e Materiali 3/2013, Milano, pagg. 683 e segg.

[6] Per M. Leo “Le novità in materia di edilizia convenzionata: note a prima lettura” in C.N.N. Notizie n. 3 del 9 gennaio 2019, “con l’eliminazione del limite del 15 marzo 1992, e quindi con l’unificazione temporale, quanto al tempo di stipulazione, delle convenzioni in proprietà, il legislatore sembra aver dato un segnale a favore dell’estensione della facoltà di rimozione del vincolo sul prezzo massimo di cessione, stabilito per le convenzioni Bucalossi “pure”, anche per tutte le convenzioni PEEP in proprietà che rivestano quella forma, obbligatoria a partire dal 1° gennaio 1997”.

[7] G. Rizzi, “La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011” studio C.N.N. n. 521-2011/C , approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 20 ottobre 2011, pubblicato in Studi e Materiali 1/2012, Milano, 80 e segg.

[8] Disposizione introdotta dall’art. 5, c.3-bis, D.L. 13 maggio 2011 n. 70 (cd. “decreto sullo sviluppo 2011”), inserito in sede di conversione di cui alla Legge 12 luglio 2011 n. 106, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 160 del 12 luglio 2011 ed entrata in vigore il 13 luglio 2011.

[9] Per M. Leo “Le novità in materia di edilizia convenzionata: note a prima lettura” in C.N.N. Notizie n. 3 del 9 gennaio 2019, rientra nell’ambito di applicazione della norma anche l’imprenditore persona fisica che sia stato titolare di diritti reali sull’immobile, riferenosi la lettera della norma alle persone fisiche senza altra precisazione. Ne sono esclusi, invece, le persone giuridiche o gli enti concessionari del diritto di superficie o del diritto di proprietà che hanno costruito gli alloggi (es. cooperative edilizie, società di costruzione) o che ne siano divenute successivamente proprietari (in sede di conferimento, per acquisto).

[10] Per M. Leo “Le novità in materia di edilizia convenzionata: note a prima lettura” in C.N.N. Notizie n. 3 del 9 gennaio 2019,  “il riferimento ai “diritti reali sul bene” deve intendersi come proprietà superficiaria o proprietà piena che il soggetto abbia trasferito, corrispondente quindi con la posizione giuridica facente capo al “singolo proprietario” della precedente versione del comma 49 bis”.

[11] Per M. Leo “Le novità in materia di edilizia convenzionata: note a prima lettura” in C.N.N. Notizie n. 3 del 9 gennaio 2019, la norma in commento “per le finalità “sociali” che l’hanno ispirata” consentirebbe “la richiesta della stipulazione anche a quelle persone fisiche che pur essendo portatori dell’interesse contemplato dal nuovo comma 49 bis, non risultano però mai essere state formalmente titolari di diritti reali sul bene, né lo siano divenute a seguito di atti traslativi a titolo particolare, ma lo siano diventati, in realtà, “indirettamente”, a seguito di vicende successorie. E’ il caso, ad esempio, dell’erede del venditore che succedendo nella medesima posizione del de cuius, rinviene nell’universalità dei beni ereditati anche la facoltà di stipulazione della convenzione ex comma 49 bis che avrebbe potuto esercitare il de cuius”.

[12] L’art. 1, c. 2, della Legge 17 dicembre 2018 n. 136 stabilisce l’entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, pubblicazione avvenuta in Gazzetta Ufficiale n. 293 del 18 dicembre 2018.

[13] Per M. Leo “Le novità in materia di edilizia convenzionata: note a prima lettura” in C.N.N. Notizie n. 3 del 9 gennaio 2019, la nuova disciplina, applicandosi anche agli atti traslativi stipulati prima dell’entrata in vigore della legge n. 136/2018 (19 dicembre 2018), è indubbiamente retroattiva. Non poteva essere diversa, del resto, la novità normativa introdotta, considerate le finalità avute di mira, vale a dire produrre un effetto deflattivo sui giudizi in corso e prevenire le richieste restitutorie degli acquirenti. Come di recente ha ricordato la Corte Costituzionale (sentenza n. 73 del 12 aprile 2017), al legislatore non è preclusa la possibilità di emanare norme retroattive, sia innovative che di interpretazione autentica. La Consulta ha chiarito che questa scelta normativa deve giustificarsi sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori,costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso della norma adottata”.

[14] I commi 49bis e 49ter sono stati introdotti nel corpo dell’art. 31 della legge 23 dicembre 1998 n. 448 dall’art. 5, c.3-bis, D.L. 13 maggio 2011 n. 70, approvato in sede di conversione con Legge 12 luglio 2011 n. 106; successivamente l’art. 25undecies del D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136 ha introdotto anche il nuovo comma 49quater ed ha riformulato il comma 49bis.

[15] D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136, art. 25undecies.

[16] Sul punto anche in passato si è avuto modo di ribadire che la violazione dei vincoli discendenti da convenzione-tipo ex art. 18 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia) non incide mai sulla validità dell’intero contratto, ma solo sulla clausola relativa al prezzo, limitatamente alla parte eccedente e che trovano, pertanto, applicazione nel caso di specie: (i) la disposizione dell’art. 1339 c.c. a norma della quale “le clausole, i prezzi dei beni …. imposti dalla legge sono di diritto inseriti nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti”; (ii) la disposizione dell’art. 1419, c.2. c.c. a norma della quale “la nullità di singole clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme imperative”. In questo senso G. Rizzi, “Ulteriori considerazioni in tema di edilizia residenziale convenzionata (ad integrazione dello studio 521-2011/C)” studio C.N.N. n. 521-2011/C – INTEGRAZIONE approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 17 gennaio 2013, pubblicato in Studi e Materiali 3/2013, Milano, pagg. 686 e segg.

[17] Era raro, peraltro, nella prassi, imbattersi in una “convenzione P.E.E.P.”, in superficie, che prevedesse espressamente la sanzione della decadenza per il caso di violazione dei vincoli di determinazione del prezzo di cessione. La sanzione, infatti, appariva spropositata e del tutto inadeguata, in quanto in contrasto con gli interessi da garantire: lo scopo prefissato (in conformità col principio sancito dall’art. 47 della Costituzione) era quello di favorire l’accesso del “risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione” e quindi assicurare anche al terzo sub-acquirente di poter fruire del prezzo agevolato del quale già il suo dante causa aveva goduto. La decadenza, invece, lungi dall’assicurare questo risultato, avrebbe addirittura privato l’acquirente del bene acquistato. Sarebbe stato, in questo, caso penalizzato proprio colui il quale doveva essere “protetto”.

[18] Su punto vedasi G. Casu “Convenzione su piano di zona in diritto di superficie, clausole di decadenza e sanzioni”, risposta a quesito n. 94-2007/C: “la decadenza è ritenuta istituto attinente al diritto amministrativo, di natura sanzionatoria, il cui effetto non è di incidere sull’atto amministrativo, ma sul rapporto che ne deriva, facendolo venir meno ex nunc. Essa è ritenuta strumento di autotutela della Pubblica Amministrazione la quale può pronunciarla con effetto immediato, senza dover ricorrere a un pronunciato giurisdizionale. Ma non manca, in dottrina, chi, a proposito della decadenza inserita in un contratto ad oggetto pubblico, ritiene indispensabile la pronuncia dell’autorità giudiziaria, costruendo in tal caso la decadenza come strumento col quale si esercita un diritto potestativo di risoluzione del rapporto, assimilando in tal modo la clausola negoziale ad una clausola risolutiva espressa. Vi è concordia peraltro nell’affermare che la decadenza non può operare se non sia prevista dalla legge o inserita nell’accordo. E, in ogni caso, la decadenza non opera mai di diritto, ma occorre che sia il Comune a volersi avvalere di essa, perché la decadenza presuppone comunque una valutazione dell’autorità amministrativa di volersene avvalere (cfr. SANTANIELLO, voce Decadenza (diritto amministrativo), Enc. del diritto, vol. XI, Milano, 1962, pag. 801, il quale precisa che la pronuncia di decadenza richiede l’emissione di un provvedimento positivo con cui la pubblica amministrazione, con dichiarazione unilaterale di volontà, risolve il rapporto da essa posto in essere”). Se ciò è vero, se pertanto la decadenza, per operare, va dichiarata dalla pubblica autorità, non vi è alcun dubbio che il Comune, nella sua discrezionale valutazione di volersi o meno avvalere della decadenza, abbia anche la possibilità di ratificare l’avvenuta acquisizione del bene da parte di un soggetto per effetto del negozio posto in essere, in parziale contrasto con le norme contenute nella convenzione su piano di zona”.

[19] D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136.

[20] Cass., SS.UU., 16 settembre 2015, n. 18135.

[21] In questo senso G. Rizzi, “Ulteriori considerazioni in tema di edilizia residenziale convenzionata (ad integrazione dello studio 521-2011/C)” studio C.N.N. n. 521-2011/C – INTEGRAZIONE approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 17 gennaio 2013, pubblicato in Studi e Materiali 3/2013, Milano, pagg. 685 e segg.

[22] in questo senso si è espressa in più occasioni anche la giurisprudenza: Cass. Sez. Unite 11 febbraio 1982 n. 835 – Cass. 22 settembre 1970 n. 1655 – Cass. 30 marzo 1972 n. 1015 – Cass. 10 maggio 1984 n. 2856).

[23] Cass. 21 dicembre 1994, n. 11032 che ha escluso, per l’appunto, l’applicabilità della disciplina in materia di edilizia sovvenzionata alle fattispecie di edilizia convenzionata considerato che: (i) le parti in caso di edilizia sovvenzionata sono la Pubblica amministrazione ed un privato, mentre nel caso di edilizia convenzionata sono entrambi privati; (ii) in caso di edilizia sovvenzionata il prezzo non può che essere uno e solo quello previsto ex lege, né superiore né inferiore, mentre nel caso di edilizia convenzionata è fissato autoritativamente solo nel suo massimo.

[24] In questo senso Cass. 21 dicembre 1994, n. 11032: “l’errore di diritto rileva soltanto se concerne circostanze esterne che entrano in gioco esclusivamente nella veste di elementi soggettivi circa la convenienza del negozio, per cui deve escludersi che possa attribuirsi rilevanza all’errore del contraente che conclude un contratto ignorando l’esistenza delle norme imperative da cui deriva la integrazione e quindi la modifica del regolamento contrattuale, attesa la mancanza del carattere negoziale delle clausole rispetto alle quali si è verificata una sostituzione legale”.

[25] Non è mancato, peraltro, chi ha contestato tale tesi, ritenendo non applicabile al caso di specie l’art. 1339 c.c., in quanto tale norma prevede la sostituzione di diritto dei prezzi “imposti dalla legge”, mentre, nel caso di specie, i prezzi massimi sono fissati in un atto amministrativo (ossia nella delibera del Consiglio Comunale di approvazione del contenuto della convenzione PEEP). Senonché a tale argomentazione si è obiettato che “l’esatta portata del termine legge contenuto nell’art. 1339 C.C., deve essere inteso in senso ampio e non puramente formale e cioè con riferimento a qualsiasi norma avente valore di legge in senso sostanziale. A tale stregua e del resto secondo i principi, è indubbio che le stesse leggi formali possano attribuire ad altri atti, cosiddetti secondari, l’idoneità ad incidere sulle proprie disposizioni, sicché a tale effetto può anche il provvedimento di un organo amministrativo, cui la legge attribuisce il potere di statuire in materia, predeterminandone i criteri direttivi e i limiti di massima per il suo esercizio, assumere valore di legge in senso sostanziale. Ne consegue che ai sensi del citato art. 35 della legge 865/1971, che delega al Consiglio Comunale la fissazione dei criteri per la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi, in materia di edilizia “convenzionata”, gli atti amministrativi relativi, in quanto emanati in forza della predetta delega legislativa, da questa direttamente traggono un carattere di imperatività, sicché debbono ritenersi compresi nella previsione dell’art. 1339 c.c., alla quale si collega quella dell’art. 1419 secondo comma C.C., posto che la conseguenza tipica della difformità di una clausola negoziale da una norma imperativa è la sanzione della nullità della clausola stessa, la quale peraltro non importa la nullità del contratto quando tale clausola sia sostituita di diritto da norme imperative” (Cass. 21 dicembre 1994, n. 11032).

[26] Cass. 21 dicembre 1994, n. 11032; Cass. 10 febbraio 2010, n. 3018; Cass. 12 gennaio 2011 n. 506; in quest’ultima sentenza (delle Sezioni Unite), in particolare, si osserva come “il contrasto con norme imperative di singole clausole […], per il disposto dell’art. 1419 c.c., non inficia l’intero contratto, quando opera, come nella specie, il meccanismo della sostituzione automatica di diritto”.

[27] Vedasi G. Rizzi, “Ulteriori considerazioni in tema di edilizia residenziale convenzionata (ad integrazione dello studio 521-2011/C)” studio C.N.N. n. 521-2011/C – INTEGRAZIONE approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 17 gennaio 2013, pubblicato in Studi e Materiali 3/2013, Milano, pagg. 693 e segg.: “E’ difficile in questa sede dire quale delle due tesi meriti adesione (se la tesi della insussistenza di sanzioni ovvero la tesi della sussistenza, comunque, di una sanzione); entrambe le tesi si fondano su argomentazioni degne di considerazione e il dettato normativo non aiuta a dissipare i dubbi e le incertezze al riguardo. Il consiglio è quello di attenersi alla condotta più prudente, secondo quello che deve essere l’atteggiamento tipico del Notaio nell’esplicazione del proprio ministero, tenendo anche conto di quella che è la posizione, in materia, assunta dalla giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione”.

[28] Cass. 2 ottobre 2000 n. 13006 (in Diritto e giurisprudenza, 2000, 317): “il socio di una cooperativa, costruttrice di alloggi su concessione edilizia rilasciata a contributo ridotto, che vende l’alloggio assegnatogli, non è obbligato a non superare il prezzo stabilito dalla convenzione-tipo, approvata dalla regione, ai sensi dell’art. 7 legge 28 gennaio 1977 n. 10, perché destinatario dell’obbligo di contenere i prezzi di cessione e i canoni di locazione nei limiti fissati da detta convenzione, trasfusa in quella con il comune – o nell’equivalente atto d’obbligo – e per la durata di validità di quest’ultima, è soltanto il costruttore titolare della concessione o colui che è in questa subentrato”.

[29] Vedi nota precedente.

[30] vedasi G. Casu “Convenzioni previste dalla legge Bucalossi. Divieti e sanzioni” studio C.N.N. n. 187-2007/C approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 13 aprile 2007, pubblicato in “Studi e Materiali 1/2007 –Milano – pagg. 3 e segg.

[31] In questo senso G. Rizzi, “La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011” studio C.N.N. n. 521-2011/C , approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 20 ottobre 2011, pubblicato in Studi e Materiali 1/2012, Milano, 63 e segg..: “Come già osservato la possibilità di rimuovere i vincoli è subordinata alla circostanza che siano decorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento. Non è, quindi, consentita la rimozione dei vincoli al costruttore, ossia a colui che, con la stipula della convenzione (o dell’atto unilaterale d’obbligo), si è avvalso della riduzione del contributo concessorio. Tale possibilità è riconosciuta ad un suo avente causa (e decorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento). La nuova disposizione di legge, pertanto, finisce con il contraddire e travolgere la giurisprudenza che si era formata sul tema, giurisprudenza che aveva circoscritto la nullità (dei patti sui prezzi o canoni di locazione in eccedenza) ai soli trasferimenti posti in essere dal costruttore, escludendo una sua estensione anche ai successivi suoi aventi causa, liberi, secondo il su richiamato indirizzo giurisprudenziale, a praticare prezzi di cessione e/o canoni di locazione “svincolati” dai parametri fissati nella convenzione stipulata dal costruttore (o nell’atto unilaterale d’obbligo). Con la norma in oggetto, invece, si deve ritenere operante il subentro dei successivi acquirenti nei vincoli sulla determinazione del prezzo di cessione e del canone di locazione discendenti dalla “convenzione Bucalossi” o dall’atto unilaterale d’obbligo stipulati dal costruttore e ciò di acquirente in acquirente per tutta la durata della convenzione medesima, durata che va da un minimo di venti ad un massimo di trenta anni). Tale subentro, infatti, costituisce il presupposto stesso, considerato da detta norma, affinché si possa procedere alla rimozione dei vincoli”.

[32] In questo senso vedasi G. Rizzi, “Ulteriori considerazioni in tema di edilizia residenziale convenzionata (ad integrazione dello studio 521-2011/C)” studio C.N.N. n. 521-2011/C – INTEGRAZIONE approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 17 gennaio 2013, pubblicato in Studi e Materiali 3/2013, Milano, pagg. 681 e segg.: “Ne consegue che, con decorrenza 13 luglio 2011, non vi è più alcuna differenza in ordine all’ambito di operatività temporale dei vincoli per la determinazione del prezzo massimo di cessione: sia che si tratti di alloggi realizzati in base a “convenzione Bucalossi” che di alloggi realizzati in base a “convenzione P.E.E.P.” i vincoli suddetti vanno rispettati per qualsiasi cessione anche successiva alla prima (ferme restando le diverse opinioni manifestate in ordine alle conseguenze della violazione di detti vincoli, in mancanza di una sanzione contemplata nella “convenzione P.E.E.P.”). Ma la nuova situazione che si è venuta a creare, con riguardo agli alloggi realizzati in base a “convenzione Bucalossi”, può creare non pochi scompensi: si pensi a chi, prima del 13 luglio 2011, abbia acquistato un alloggio realizzato in base a “convenzione Bucalossi”, da un avente causa dal primo costruttore, a prezzo “di mercato” (così come ritenuto possibile dalla soprarichiamata interpretazione della Suprema Corte di Cassazione) e che oggi vuole procedere alla cessione di detto alloggio; alla luce delle considerazioni testé svolte lo stesso dovrebbe oggi procedere alla vendita applicando un prezzo non superiore a quello imposto dalla convenzione (e quindi ad un prezzo che potrebbe essere di gran lunga inferiore a quello da lui pagato per l’acquisto). Riteniamo di dover escludere che il soggetto in questione possa agire nei confronti del proprio dante causa e pretendere il rimborso della differenza tra il prezzo pagato ed il prezzo massimo di convenzione; la norma della legge 206/2011, infatti, non ha carattere interpretativo, non avendo il legislatore evidenziato tale valenza. E’ una norma applicabile solo alle cessioni poste in essere dal 13 luglio 2011. Le cessioni poste in essere prima di tale data, rimangono sottoposte alla disciplina originaria dettata per la “convenzione Bucalossi”, nella portata delineata dalla consolidata giurisprudenza della Cassazione. La nuova norma non può, infatti, avere effetto retroattivo, e mettere in discussione rapporti consolidati, fondati su un’interpretazione condivisa da dottrina e giurisprudenza prevalenti. E’ anche vero che, se la norma della legge 206/2011 potrebbe, per un verso, creare un grave pregiudizio all’acquirente (che a suo tempo aveva pagato il prezzo di “mercato”), dall’altro riconosce all’acquirente uno strumento “nuovo” per poter limitare tale possibile pregiudizio, potendo lo stesso rimuovere il vincolo per la determinazione del prezzo massimo di cessione stipulando la apposita convenzione in forma pubblica nel rispetto delle prescrizioni poste dall’art. 31, comma 49-bis, Legge 23 dicembre 1998 n. 448, così come richiamato dal successivo comma 49-ter. Comunque, un pregiudizio rimane a carico del suddetto acquirente, in quanto, per la rimozione del vincolo, dovrà, pur sempre, essere pagato al Comune un corrispettivo (che, il più delle volte, sarà inferiore al differenziale prezzo pagato/prezzo imposto dalla convenzione). Sotto questo profilo, più che legittimi sono i dubbi di legittimità costituzionale della norma in commento, quanto meno per la mancanza di una disciplina transitoria che limiti l’applicazione della convenzione di rimozione dei vincoli ex art. 31, c. 49-ter, legge 448/1998, ai soli alloggi realizzati in base a “convenzione Bucalossi” stipulata dopo il 13 luglio 2011.

[33] In questo senso G. Rizzi, “La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011” studio C.N.N. n. 521-2011/C , approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 20 ottobre 2011, pubblicato in Studi e Materiali 1/2012, Milano, 90.

[34] D.L. 23 ottobre 2018 n. 119 convertito con Legge 17 dicembre 2018 n. 136, art. 25undecies.

[35] in questo senso G. Casu, “L’Edilizia residenziale pubblica. Problematiche notarili”, studio C.N.N. n. 171/2008/C approvato dalla Commissione studi civilistici in data 28 marzo 2008, in Studi e Materiali 3/2008, Milano, pag. 1019: “L’abrogazione dei divieti di alienazione delle costruzioni su area PEEP acquisita in diritto di proprietà pone alcuni problemi di diritto transitorio. In primo luogo la nuova disposizione opera a far data dal 15 marzo 1992, il che significa che tutte le alienazioni debbono ritenersi avvenute illegittimamente fino a tale data, con la conseguenziale nullità del negozio, che non può essere evidentemente sanata dall’abrogazione della nullità, perché prima di tale data l’abrogazione non si era ancora verificata; la nullità, in tal caso, continua a sussistere senza possibilità di convalida; né può essere utilizzato lo strumento della c.d. pubblicità sanante ex art. 2652, n. 6 cod. civ. (allorquando il secondo atto di acquisto del bene avvenga prima della scadenza del termine di divieto), perché esso presuppone che il secondo negozio posto in essere non sia nullo a sua volta, mentre è risaputo che le nullità in discorso colpiscono l’atto di trasferimento del bene in qualunque fase del periodo di vincolo in cui esso avvenga ed a prescindere dalle persone coinvolte nel negozio; la nullità, cioè, inerisce oggettivamente al bene e lo coinvolge in tutte le vicende di trasferimento attuale nel periodo previsto.”

[36] Ha criticato questa ricostruzione interpretativa G. Casu, “L’Edilizia residenziale pubblica. Problematiche notarili”, studio C.N.N. n. 171/2008/C approvato dalla Commissione studi civilistici in data 28 marzo 2008, in Studi e Materiali 3/2008, Milano, pag. 1020: “Da parte di qualche Comune, peraltro, risulta che sia stata avanzata l’opinione che le cessioni dell’area in proprietà avvenute prima dell’entrata in vigore della legge n. 179 continuino ad essere regolate dalla precedente disciplina. L’opinione appare assurda, poiché l’abrogazione espressa dei divieti a far data dal 15 marzo 1992 esclude che successivamente detti divieti possano essere fatti valere. La criticata opinione probabilmente si richiama alla teoria secondo la quale, nel mutamento di disciplina, i rapporti già esauriti continuano ad essere disciplinati dalla normativa abrogata. Che questo criterio non possa essere utilizzato nel nostro caso lo si può desumere dal fatto che, se se ne parla adesso, il rapporto non è da ritenersi esaurito; ma soprattutto dal fatto che se detto criterio opera per la regolamentazione negoziale che si richiama alla legge, non vale certamente per le ipotesi di nullità, le quali non possono formare oggetto di stipulazioni convenzionali con la stessa efficacia legislativa, essendo risaputo che soltanto la legge può stabilire nullità del contratto: venuta meno la legge, nel nostro caso, per contratti posti in essere dopo la sua abrogazione la nullità non ha più ragion d’essere.

[37] In questo senso G. Rizzi, “La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011” studio C.N.N. n. 521-2011/C, approvato dalla Commissione Studi Civilistici del 20 ottobre 2011, pubblicato in Studi e Materiali 1/2012, Milano, 85 e segg.

[38] Sul punto anche G. Casu, “L’Edilizia residenziale pubblica. Problematiche notarili”, studio C.N.N. n. 171/2008/C approvato dalla Commissione studi civilistici in data 28 marzo 2008, in Studi e Materiali 3/2008, Milano, pag. 1018: “Era comunemente affermato che i divieti temporanei di alienabilità previsti dall’art. 35 non valessero per l’ipotesi in cui il beneficiario avesse acquisito lo ius ad aedificandum”.

[39] Per un approfondimento delle ragioni per le quali debbono ritenersi liberamente commerciabili gli alloggi P.E.E.P. in piena proprietà, vedi il paragrafo che precede.

[40] Può essere vantaggioso per un soggetto che ha stipulato una convenzione P.E.E.P. in diritto di superficie, sostituire detta convenzione con la convenzione “sostitutiva” in quanto con la nuova convenzione ottiene il non trascurabile vantaggio di limitare nel tempo l’operatività dei vincoli sul prezzo massimo di cessione: non più vincoli di durata corrispondente alla durata stessa del diritto di superficie, quali sono i vincoli discendenti dall’originaria convenzione P.E.E.P. (come riconosciuto dalla Cassazione in Sezioni Unite con la sentenza 16 settembre 2015 n. 18135) bensì vincoli destinati a venir meno alla scadenza del termine di durata  della  convenzione “sostitutiva” (i 20 anni meno il periodo di tempo che è trascorso tra la data di stipula della convenzione da modificare e la data di stipula della convenzione “sostitutiva).

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Le novità in materia di edilizia residenziale convenzionata ultima modifica: 2019-01-15T13:07:30+00:00 da Giovanni Rizzi