La sospensione dei termini di prescrizione, decadenza e adempimento: incertezze applicative e possibili interpretazioni

Emergenza Coronavirus - Compra un libro e fai beneficenza

La recente normativa emergenziale, emanata per far fronte all’epidemia da COVID-19, rappresenta già un corpus di dimensioni cospicue e di elevata complessità. Com’era prevedibile, il concitato susseguirsi di provvedimenti di varia natura e diversa portata non ha certo favorito il coordinamento tra gli stessi. Ne conseguono situazioni di incertezza che, in mancanza di un intervento chiarificatore del legislatore, debbono essere risolte in via interpretativa.

Una di queste situazioni riguarda la sospensione dei termini disposta dall’art. 10 del DL 2.3.2020, n. 9. Questa disposizione ha un contenuto processuale ed uno sostanziale.

Da un lato, infatti, essa ha disposto in merito alla sospensione delle udienze e dei termini processuali in materia civile, penale e amministrativa. Dall’altro lato – ed è questo ciò che qui interessa – ha previsto la sospensione “dei termini perentori, legali e convenzionali, sostanziali e processuali, comportanti prescrizioni e decadenze da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, nonché dei termini per gli adempimenti contrattuali” (comma 4), oltre ai “termini di scadenza … relativi a vaglia cambiari, a cambiali e ad ogni altro titolo di credito o atto avente forza esecutiva” (comma 5).

Questa generalizzata sospensione dei termini civilistici è stata disposta per il periodo dal 22.2.2020 al 31.3.2020 e dunque retroattivamente, posto che il DL 9/2020 è entrato in vigore il 2.3.2020. Inoltre, tale sospensione non è stata disposta per l’intero territorio nazionale, ma con esclusivo riferimento ai soggetti che al 2.3.2020 “sono residenti, hanno sede operativa o esercitano la propria attività lavorativa, produttiva o funzione nei comuni di cui all’allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020”, cioè nella prima “zona rossa”.

* * *

Il DPCM 1.3.2020, al cui allegato fa rinvio la norma in esame, è il terzo decreto governativo emanato in attuazione del DL 23.2.2020, n. 6, che rappresenta il capofila dei provvedimenti emergenziali legati all’epidemia in corso. Quest’ultimo provvedimento costituisce la base normativa di tutti i successivi atti normativi emanati dal Governo e dagli enti locali: è stato il DL 6/2020, infatti, ad autorizzare l’adozione di “ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica” (art. 1). Ad oggi, tra i provvedimenti attuativi del DL 6/2020, si contano ben otto DPCM (l’ultimo dei quali datato 22.3.2020), oltre a numerosissime ordinanze emanate a livello locale.

La “zona rossa”, vale a dire l’area in cui sono state imposte le misure più restrittive (come il divieto di allontanamento e di ingresso dai Comuni, la sospensione delle attività scolastiche, ecc.), è stata individuata, a partire dal DPCM 23.2.2020 (il primo decreto attuativo del DL 6/2020), in dieci Comuni lombardi (Bertonico, Casalpusterlengo, Castelgerundo, Castiglione D’Adda, Codogno, Fombio, Maleo, San Fiorano, Somaglia, Terranova dei Passerini) e un Comune veneto (Vò). I successivi DPCM hanno previsto misure diverse, graduate in ragione dell’intensità del contagio, per diverse aree del territorio nazionale (variamente compendiate nelle espressioni giornalistiche “zona gialla”, “zona arancione”, ecc.), sempre mantenendo il maggior livello di rigore all’interno della iniziale “zona rossa” (individuata prima dall’all. 1 al DPCM 23.2.2020 e poi, senza variazioni, dall’all. 1 al DPCM 1.3.2020, che ha abrogato i DPCM precedenti).

Così è stato fino al DPCM 8.3.2020, il quale ha – per così dire – esteso la “zona rossa” all’intera Lombardia e a quattordici Provincie (Modena, Parma, Piacenza, Reggio Emilia, Rimini, Pesaro-Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso, Venezia). Peraltro, sul piano della tecnica normativa, questa “estensione” non è stata operata mediante l’ampliamento dell’elenco dei territori compresi nella iniziale “zona rossa” (elenco contenuto nei già citati all.ti 1 ai DPCM 23.2.2020 e 1.3.2020). Al contrario, questo elenco è stato soppresso e non più sostituito (il DPCM 8.3.2020 ha infatti abrogato i DPCM precedenti); al contempo, il DMPC 8.3.2020 ha introdotto ex novo delle autonome misure riguardanti la nuova “zona rossa”.

Quest’ultimo passaggio, benché appaia di rilievo meramente formale, è invece cruciale per valutare correttamente, sotto il profilo tecnico-giuridico, l’attuale portata della norma sulla sospensione dei termini. È quindi opportuno sottolinearlo ancora:

  • prima del DPCM 8.3.2020, la tecnica normativa consisteva nel dettare una serie di misure di contenimento nel corpo del decreto, individuandone l’ambito territoriale di applicazione mediante rinvio ad un elenco allegato al provvedimento (es. art. 1 DPCM 23.2.2020: “nei comuni indicati nell’allegato 1 al presente decreto … sono adottate le seguenti misure di contenimento: …”);

  • a partire dal DPCM 8.3.2020, la tecnica è invece quella di inserire nel corpo stesso del decreto, all’interno del medesimo precetto normativo, tanto le misure quanto il relativo ambito di applicazione (es. art. 1 DPCM 8.3.2020: “nella regione Lombardia e nelle province di … sono adottate le seguenti misure: …”).

Al più volte citato DPCM 8.3.2020 ha fatto tempestivamente seguito il DPCM 9.3.2020, che ha finalmente esteso la “zona rossa” all’intero territorio nazionale, rendendo così del tutto uniformi le misure di contenimento. Misure che sono state ulteriormente inasprite, sempre in modo uniforme, dai successivi DPCM 11.3.2020 e 22.3.2020.

* * *

Con l’entrata in vigore (immediata) del DPCM 8.3.2020 è, dunque, venuta meno la fonte normativa cui fa rinvio l’art. 10 DL 9/2009, vale a dire l’all. 1 al DPCM 1.3.2020 (art. 5, comma 3: “Dalla data di efficacia delle disposizioni del presente decreto cessano di produrre effetti i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo e 4 marzo 2020”). Conseguentemente, occorre domandarsi se le disposizioni sulla sospensione dei termini, di cui all’art. 10, commi 4 e 5, DL 9/2020, trovino ancora applicazione e, se sì, entro quale ambito territoriale.

Tre sono le soluzioni astrattamente ipotizzabili:

  1. le disposizioni sarebbero state implicitamente estese a tutto il territorio nazionale;

  2. le disposizioni resterebbero in vigore, esattamente come prima del DPCM 8.3.2020, nella sola “zona rossa” iniziale;

  3. le disposizioni sarebbero state indirettamente abrogate: abrogate, cioè, per effetto dell’abrogazione – operata dal DPCM 8.3.2020 – dell’elenco allegato al DPCM 1.3.2020 e richiamato dall’art. 10 DL 9/2020, la quale avrebbe dato luogo ad un insanabile “vuoto normativo”.

Cominciamo con l’escludere dal novero delle possibili alternative la soluzione sub 3), la quale appare errata in quanto contraria al principio generale (di largo impiego nella giurisprudenza costituzionale) di conservazione degli atti, secondo il quale l’attività ermeneutica deve tendere all’attribuzione di un significato non nullo agli enunciati normativi (come richiesto anche dall’art. 12, comma 1, preleggi). Ne consegue che, ove sia possibile – com’è nel nostro caso – un’opzione interpretativa che valga a conservare efficacia a una disposizione, essa va perseguita a preferenza dell’opzione abrogante.

Ciò è tanto più vero nel caso di specie, trattandosi di una disposizione di primaria importanza non solo per l’ordinamento civile, ma anche sotto il profilo processuale in senso lato (il rinvio all’all. 1 al DPCM 1.3.2020 è operato, direttamente o indirettamente, da quasi tutte le disposizioni contenute nell’art. 10 DL 9/2020). Ritenere che una norma di tale portata possa essere stata cancellata in modo indiretto, oltretutto ad opera di una fonte normativa subordinata, appare dunque irragionevole prima ancora che tecnicamente errato.

La soluzione sub 1), diametralmente opposta alla precedente nei suoi esiti, è quella della massima estensione possibile della disposizione in questione. Essa si fonda sulla considerazione che l’all. 1 al DPCM 1.3.2020 è stato bensì abrogato, ma nel contesto di un sostanziale e progressivo allargamento della “zona rossa” all’intero territorio nazionale. Conseguentemente, anche l’art. 10 DL 9/2020 dovrebbe ora considerarsi vigente su tutto il territorio nazionale.

Tale ricostruzione potrebbe trovare una sponda nel comma 18 dell’art. 10 DL 9/2020, il quale così dispone: In caso di aggiornamento dell’elenco dei comuni di cui all’allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 2020, ovvero di individuazione di ulteriori comuni con diverso provvedimento, le disposizioni del presente articolo si applicano con riferimento ai medesimi comuni dal giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del relativo provvedimento”. Una disposizione, quest’ultima, evidentemente dettata da un legislatore convinto che la decretazione emergenziale avrebbe seguitato a impiegare la tecnica dell’individuazione del proprio ambito applicativo mediante elenco dei territori interessati.

Senonché, non sembra che il citato comma 18 possa venire in soccorso dell’interprete dopo l’abrogazione dell’all. 1 al DPCM 1.3.2020. Successivamente, infatti, nessun nuovo elenco di Comuni è stato emanato, né nuovi Comuni sono stati individuati: è invece accaduto che, in modo del tutto autonomo ed autosufficiente, nuove norme hanno previsto nuove misure relativamente all’intero territorio nazionale. Oltretutto – si badi – queste nuove norme non hanno mai richiamato l’art. 10 DL 9/2020, né direttamente né indirettamente, al fine di estenderne l’efficacia; al contrario, esse hanno ad oggetto misure di carattere prettamente sanitario (al pari del DPCM 1.3.2020 e di tutta la normativa attuativa del DL 6/2020), del tutto estranee alla materia – squisitamente economica – dei termini civilistici e processuali.

La conclusione che l’abrogazione dell’all. 1 al DPCM 1.3.2020 non ha determinato l’estensione a livello nazionale delle previsioni dell’art. 10 DL 9/2020 è confermata dall’emanazione del DL 8.3.2020, n. 11 (poi sostituito dagli artt. 83 e 84 DL 17.3.2020, n. 18), volto a disciplinare in modo uniforme la materia processuale già regolata, con specifico riferimento alla “zona rossa”, dal DL 9/2020. In altre parole il legislatore, allorché ha ritenuto di estendere all’intero territorio nazionale la sospensione delle udienze e dei termini processuali, lo ha fatto con una disposizione espressa (v. art. 1, comma 2, DL 11/2020 e ora artt. 83-84 DL 18/2020). Nulla di analogo è avvenuto, invece, con riferimento ai termini civilistici di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 10 DL 9/2020: di conseguenza, nulla autorizza a ritenere che l’efficacia di tali disposizioni abbia subito variazioni a far tempo dalla loro entrata in vigore.

Le precedenti considerazioni portano a ritenere che la soluzione sub 2) sia la sola plausibile sotto il profilo tecnico-giuridico. Essa appare infatti pienamente conforme ai canoni dell’interpretazione della legge e, in particolare, al meccanismo del rinvio normativo. L’art. 10 DL 9/2020 contiene infatti un rinvio recettizio (detto anche rinvio “materiale” o “fisso”), cioè un rinvio ad una precisa disposizione vigente al momento della sua emanazione: nel nostro caso, l’all. 1 al DPCM 1.3.2020. La legge contenente un rinvio di questo tipo si completa per mezzo del contenuto della disposizione richiamata, la quale – come spiega la dottrina più autorevole – è “determinata una volta per tutte”. In altri termini, la disposizione “richiamante” continua senz’altro ad essere integrata dalla disposizione richiamata, “anche se per avventura tale disposizione … dovesse essere abrogata” (R. Guastini, Teoria e dogmatica delle fonti, nel Tratt. Cicu-Messineo, I, 1, Giuffrè, 1998, 662).

È dunque corretto ritenere che l’abrogazione del DPCM 1.3.2020 ad opera del DPCM 8.3.2020 non abbia “svuotato” l’art. 10, commi 4 e 5, DL 9/2020 di una sua parte essenziale. Non essendo intervenuti un “aggiornamento dell’elenco dei comuni” né una “individuazione di ulteriori comuni con diverso provvedimento” (come previsto dal comma 18 dell’art. 10 in parola), tali disposizioni sono rimaste in vigore con immutato contenuto precettivo e, pertanto, continuano ad applicarsi nei (soli) territori ricadenti nella prima “zona rossa”.

* * *

Ora, se non pare si possa dubitare della correttezza tecnica di tale conclusione, più che dubbia appare la sua razionalità. Sul piano della ratio legis, infatti, non si vede che senso abbia, in un contesto di generalizzata emergenza sanitaria, limitare ai pochi Comuni della prima “zona rossa” la sospensione dei termini di prescrizione, di decadenza, di adempimento contrattuale e di scadenza dei titoli di credito. Una previsione di questo tipo appare, a tacer d’altro, irragionevole alla luce del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost.

Né potrebbe soccorrere, in questo caso, l’applicazione analogica della norma che prevede la sospensione. Si tratta infatti di una norma eccezionale, in quanto derogatoria rispetto alle regole generali sulla decorrenza dei termini, cui trova pertanto applicazione il divieto di analogia di cui all’art. 14 preleggi.

Probabilmente, è proprio per l’insoddisfazione generata da questa conclusione che, nella pratica, sono state adottate soluzioni di segno diverso. Così ha fatto il CNN, con riferimento ai titoli di credito, nelle linee guida inviate ai notai in data 17.3.2020 e 19.3.2020. In particolare, il Notariato ha ritenuto di poter desumere dalla lettura sistematica delle norme emergenziali la sospensione fino al 31.3.2020, su tutto il territorio nazionale, dei termini di scadenza delle cambiali e dei vaglia cambiari, con conseguente sospensione del servizio dei protesti. Si tratta di un orientamento che appare fondato, più che su argomenti tecnico-giuridici, su ragioni di opportunità, legate – immaginiamo – all’esigenza di evitare contestazioni in odine all’attività di protesto, stante l’obbiettiva incertezza normativa.

In conclusione, si può affermare che, ad oggi, la sospensione dal 22.2.2020 al 31.3.2020 dei termini, legali e convenzionali, di prescrizione, decadenza e adempimento opera solo per i soggetti che al 2.3.2020 risiedevano od operavano nella prima “zona rossa”. Ma al di là della fondatezza di tale conclusione sul piano tecnico-giuridico, la normativa sul punto appare obbiettivamente incerta e comunque non facilmente intelligibile per effetto del susseguirsi dei numerosi provvedimenti emergenziali emanati nell’ultimo mese.

Per tale ragione non può che auspicarsi un intervento del legislatore al fine di riportare chiarezza e, soprattutto, razionalità nella materia della sospensione dei termini, similmente a quanto è stato fatto in materia processuale con il DL 11/2020.

Purtroppo, da questo punto di vista, il prossimo DL emergenziale – atteso per oggi – sembra già rappresentare un’occasione persa.

Digiprove sealCopyright secured by Digiprove
La sospensione dei termini di prescrizione, decadenza e adempimento: incertezze applicative e possibili interpretazioni ultima modifica: 2020-03-25T12:53:42+01:00 da Matteo Mattioni
Vuoi ricevere una notifica ogni volta che Federnotizie pubblica un nuovo articolo?
Iscrivendomi, accetto la Privacy Policy di Federnotizie.