Il procedimento disciplinare con gli occhi di un presidente Co.Re.Di.

Riprendiamo (e ci torneremo) il discorso sul procedimento disciplinare notarile per alimentare un dibattito teso a correggere qualche imperfezione di un impianto che ha dimostrato di reggere a questi primi anni di applicazione. Lo facciamo pubblicando l’intervento del Presidente Luigi De Ruggiero al Congresso Federnotai dello scorso 24 settembre.


Il procedimento disciplinare con gli occhi di un presidente Co.Re.Di.

Mi è capitato di presiedere per sette anni la COREDI Lombardia e ho quindi conosciuto i notai più discoli (non necessariamente i peggiori): poteva capitarmi anche una qualche forma di rigetto verso il mondo del notariato.

Invece ne è nato un feeling, nel senso che tengo ormai anche emotivamente al prestigio e al decoro della classe notarile esattamente come voi: se farò qualche osservazione critica è perché credo che il ruolo del Presidente di COREDI, ancor più che di fornire qualche competenza in tema di procedura e di tecnica di redazione delle decisioni (documenti che i notai non sono abituati a scrivere), sia quello di apportare un punto di vista esterno contro le sempre insidiose tentazioni di gestione domestica.

E da esterno dico, però, subito, che dovete essere orgogliosi del vostro sistema disciplinare (secondo me, migliore di altri, ad esempio di quello degli avvocati), un sistema che, anche appunto per la composizione mista delle COREDI, mette insieme le conoscenze tecnico-pratiche del mestiere e la terzietà del giudicante, che ha garanzie e regole procedurali stabilite per legge e ormai sempre più assestate dalla giurisprudenza, un sistema che, se esplorato nelle sue potenzialità, sa essere “effettivo”, cioè equo, efficace e tempestivo.

Penso ai rapidissimi interventi cautelari che abbiamo sperimentato con qualche legittima creatività, imponendo ad esempio controlli sull’andamento dello studio o specifiche limitazioni che hanno forse salvato per tempo situazioni altrimenti destinate al tracollo, in un caso perfino inibendo la stipula di una sola specifica tipologia di atti nella quale si esercitava l’illegittima inventiva del notaio.

Forse, anzi, un po’ di pubblicità sull’esistenza e sul funzionamento di questo sistema non guasterebbe; non so dare consigli di marketing perché non è il mio mestiere, ma certo la conoscenza da parte dei cittadini di questo apparato di ulteriore garanzia potrebbe aumentare la fiducia verso il notariato.

Tanto più che questa conoscenza è carente addirittura tra gli addetti ai lavori, magistrati e avvocati: in Corte d’appello ho visto molte cause di responsabilità professionale notarile francamente incongrue, mentre sarebbe stata possibile e più adeguata una risposta sul piano disciplinare; se facessimo un sondaggio tra i duemila pubblici ministeri italiani scopriremmo che quasi nessuno di loro sa di essere titolare anche del potere di iniziativa disciplinare, come si vede dalla scarsità di procedimenti da loro promossi (al più i P.M. trovano più conveniente segnalare una notizia d’illecito ai Consigli notarili e lasciare che siano loro a procedere): insomma, in fatto, la situazione del disciplinare notarile è ancora quella di un ordinamento poco dialogante con gli altri.

Nelle fasi di crisi, cioè di rapida evoluzione del diritto e della tecnologia, serve – credo – più deontologia, non meno: quindi la premessa di ogni adeguamento del sistema disciplinare è che la funzione delle COREDI è fondamentale: se posso esprimere un cruccio, resto deluso quando sento della carenza di candidature in occasione delle elezioni dei commissari.

Capisco che è un onere non lieve, certo non remunerativo, ma si tratta di un servizio importante che i commissari rendono all’intero notariato. Perché non prevedere – primo piccolo suggerimento de jure condendo – che, fino ad un determinato limite d’età (75 anni?), anche i notai pensionati, che hanno anche più disponibilità di tempo, possano essere eletti o almeno rimanere come commissari?

La previsione dell’art. 149 bis che li fa decadere con il collocamento a riposo non ha nessun senso e in concreto ci ha privato di competenze ed esperienze preziose.

Ma, sempre de jure condendo, il passo in avanti che si potrebbe fare, forse il più importante, e quindi il più difficile da calibrare, sulla via della trasparenza e delle garanzie del sistema, è quello di un qualche controllo sulle archiviazioni/non luogo a procedere/ cestinazioni degli esposti da parte dei Consigli. Dico subito che non ho notizia di dolosi favoritismi od omertà: ma difficoltà o tentazioni ci possono essere, specie in quei distretti poco numerosi, dove i rapporti di conoscenza o magari di concorrenza tra quei pochi colleghi sono più stretti.

Anzi, approfitto per formulare una riconvenzionale: ho letto della proposta di ridurre a tre o quattro il numero delle COREDI: è una buona idea sotto vari profili, ma allora riduciamo anche il numero dei Consigli notarili, accorpando quelli troppo piccoli!

E, in ogni caso, quel che si può fare subito, senza bisogno del legislatore, è rendere fruibile l’archivio che raccoglie le decisioni di tutte le COREDI, quante che siano. Occorre che l’archivio nazionale, oltre che completo, sia (come quello della Cassazione) agibile anche per parole chiave, per norme di legge, per norme deontologiche, senza di che la ricerca dei precedenti è di fatto impossibile.

È un compito che potrebbe spettare, a tutela della reciproca indipendenza, ad una nuova “Segreteria per la deontologia”, strutturata all’esterno del Consiglio nazionale e solo organizzativamente collegata alle COREDI (una Commissione consiliare esiste da sempre ma da sempre in pratica, anche per timore di invasioni di campo, è rimasta troppo timida nell’attività di coordinamento e informazione).

Si badi: non è una mera questione tecnica e neppur solo di qualità delle motivazioni; si tratta di far crescere una vera comunità di decisori e di fruitori delle regole disciplinari, comunità che si forma solo con la reciproca, tempestiva conoscenza delle opinioni e degli argomenti di ciascuno.

Comunque, tornando al controllo delle archiviazioni, io parlo soprattutto per amor di sistema;  ricorderete che dopo il ritorno della democrazia in Italia non a caso uno dei primi interventi sul processo penale venne con un decreto luogotenenziale del ’44 sull’allora art. 74 del c.p.p., stabilendo che il P.M. non potesse più disporre un’archiviazione nel segreto del suo ufficio, ma dovesse chiederla al G.I.

Non conosco i numeri degli esposti, reclami, denunce che mediamente giungono ai Consigli, ma se in concreto non sono poi tanti da ingolfare il sistema, logica vorrebbe che fosse un organo terzo come la COREDI a confermare o meno, con assoluta semplicità di forme, le delibere di archiviazione o di non luogo a procedere che i Consigli adottano senza possibilità di reclamo.

Allo stato, invece, non c’è alcun controllo su queste decisioni, né tanto meno è prevista una procedura per cui la COREDI possa provocare incolpazioni “coatte”: è accaduto anzi che a fronte di una rimessione degli atti, ex art. 156 bis, 9° comma, ad un Consiglio notarile con la segnalazione di altri fatti emersi disciplinarmente valutabili, quel Consiglio abbia archiviato in considerazione (cito quasi alla lettera) del “comportamento tenuto dal notaio durante l’audizione improntato ad un totale rispetto della funzione di controllo del Consiglio, ad una completa assunzione di responsabilità, ad un impegno a modificare la propria prassi di studio…”.

Tutte ottime considerazioni, da offrire però se mai dinanzi la COREDI per calibrare o perfino escludere la sanzione, ma che sembrano trascurare che l’esercizio dell’azione disciplinare non ha – secondo l’evidente spirito della legge e l’univoca lettera dell’art. 153, 2° comma, – carattere discrezionale per nessuno dei suoi titolari (P.M., Presidente distrettuale, Capo dell’archivio); anche la dottrina è unanime nel ritenerlo un potere-dovere indisponibile, sottratto a valutazioni di mera opportunità.

Ho citato non a caso il Capo dell’Archivio notarile: a Milano abbiamo vissuto più di una situazione conflittuale tra Consigli e Archivi, dove la terzietà della COREDI credo si sia dimostrata essenziale; è una tensione che nasce di certo da una inevitabile rivendicazione dei rispettivi ruoli, ma che forse anche l’impianto normativo non aiuta a risolvere.

Come si sa, l’art. 153 L.N. prevede che il Presidente del C.N. e il Procuratore della Repubblica siano legittimati a intraprendere l’azione disciplinare su tutto il fronte, mentre il Capo dell’Archivio solo “limitatamente alle infrazioni rilevate durante le ispezioni di cui agli artt. 128 e 132 o nel corso degli altri controlli demandatigli” dalla legge: dal sistema, delineato anche dagli artt. 128 e 129, 3° e 4° co., un’interpretazione a lungo prevalente ha dedotto che l’Archivio in sede di ispezione deve limitarsi ad un controllo formale al solo scopo di verificare se siano state rispettate le norme di legge nella redazione degli atti e nella tenuta dei registri e dei repertori e limitarsi a informare il Consiglio delle violazioni deontologiche che ritenga possano essere emerse.

Ora, per un verso, più volte la COREDI Lombardia ha affermato, senza ricevere smentite, che la legittimazione dell’Archivio per le sole infrazioni rilevate in sede ispettiva non gli precluda però l’iniziativa per quelle violazioni di cui alla lettera a) dell’art. 147 che non hanno natura deontologica (l’espressione “in qualunque modo” di cui alla lett. a rende esplicito che la norma non riguarda solo e necessariamente infrazioni deontologiche): questa questione può essere forse lasciata all’assestamento della giurisprudenza.

Ma, per altro verso, invece sull’estensione della legittimazione dell’Archivio per le violazioni deontologiche sarebbe necessario un intervento di riforma della legge: capisco l’idea originaria di riservare alla sensibilità e all’esperienza degli organi rappresentativi del Notariato la valutazione della materia deontologica, ma, appunto, questa idea mi pare il portato di una gelosia piuttosto corporativa, poco giustificabile, in particolare rispetto agli Archivi, che comunque del “sistema notariato” fanno parte: la deontologia del Pubblico Ufficiale Notaio non è una questione interna del Notariato!

Ancor meno giustificabile è che i precetti deontologici in tema di ampia e leale collaborazione siano previsti praticamente verso tutti, comprese le Assicurazioni di categoria, e non verso gli Archivi, considerati sotto questo profilo alla stregua di un qualsiasi altro pubblico Ufficio “estraneo”. E, mentre il P.M. e il Consiglio notarile possono comunque sempre intervenire, ex art. 156 bis, co. 5°, nei procedimenti che non hanno promosso, l’Archivio non ha diritto invece a far sentire la sua voce.

Abbiamo avuto un caso di evidente reticenza ed errate informazioni da parte di un notaio verso l’Archivio, nel quale la COREDI ha bensì riprovato quella condotta, ma non ha potuto sanzionarla perché il Consiglio notarile, in polemica con l’Archivio, non aveva inteso formulare l’incolpazione deontologica!

Sono poi d’accordissimo sull’urgenza, dopo gli ultimi arresti della Cassazione, di modificare per legge il regime della continuazione:

come sapete, l’ultimo comma dell’art. 135 della L. N. consente di applicare una sola sanzione, aumentata, solo nel caso di più violazioni della stessa disposizione commesse nella formazione dello stesso atto. Altrimenti scatta (dovrebbe scattare) il cumulo materiale delle sanzioni, sia in caso di identica violazione in più atti distinti (ad esempio, tante irregolari attestazioni di conformità in una serie consecutiva di compravendite), anche se si tratta di atti dello stesso tipo o addirittura collegati, sia in caso di violazioni diverse nel medesimo atto.

Ora, sappiamo bene che il codice Rocco, a differenza del precedente Zanardelli, ha elevato a regola il cumulo materiale delle pene, consentendo il cumulo giuridico solo in via di eccezione, regola che quindi non potrebbe essere applicata per analogia al nostro sistema disciplinare, ma il rischio – che ci ha indotto a qualche ripetuta acrobazia e che del resto la stessa Cassazione segnala come un limite all’applicabilità di questo regime – è di pervenire, come forse è già accaduto, a sanzioni francamente eccessive rispetto all’entità della condotta e della colpa: e la proporzionalità della sanzione sì che è un principio generale irrinunciabile!

Sulla necessaria “ricalibratura” delle sanzioni edittali so che ci saranno altri interventi: forse già molto potrebbe risolversi con un ampliamento dei margini edittali (dove, ad esempio la sanzione è prevista da sei mesi a un anno di sospensione prevederla da un mese a un anno…), rimettendosi con maggior fiducia alla motivata discrezionalità delle COREDI per una risposta adeguata al singolo caso.

Un’ultima rapidissima cosa vorrei dire de jure condendo, a proposito del regime dei costi e delle spese di lite dinanzi le COREDI, la cui entità, per le parti, singolo Consiglio e singolo notaio, ovviamente non conosco, ma che immagino a volte non irrilevante, visto che alcuni accertamenti sono complessi e che gli avvocati giustamente costano: ora, lo so che il nostro giudizio disciplinare ha natura amministrativa e non è un processo, ma sarebbe ipocrita negare che sia un procedimento contenzioso, all’esito del quale uno ha ragione e l’altro torto: e, in via di principio, chi alla fine ha ragione non dovrebbe rimetterci nulla, neppure le spese. Penso insomma sia opportuno prevedere per legge almeno la facoltà per la COREDI di condannare, con un’espressa, specifica motivazione, la parte soccombente alla rifusione delle spese di lite.

Di altre questioni ancora si potrebbe dire, come in tema di esecuzione delle decisioni di condanna dopo la pronuncia della Corte d’appello (regola di fatto per lo più comprensibilmente ignorata dai Consigli che attendono la Cassazione in specie quando la sanzione consista in una sospensione o una censura che, una volta eseguite, non sono più retrattabili), come sul silenzio normativo sulla procedura da seguire dopo l’accoglimento di una ricusazione o di un’astensione del presidente, o come, ancora, sull’opportunità, secondo me, che le ispezioni sui Commissari in carica non siano affidate all’Archivio dello stesso distretto.

Vorrei dire anche della necessità di ripensare quel singolare e vago concetto di “non occasionalità” richiesto dalla lettera b) dell’art. 147 per la rilevanza delle violazioni delle norme deontologiche: ma, non essendovi tempo, rinvio a un eventuale prossimo contributo su Federnotizie…

Il procedimento disciplinare con gli occhi di un presidente Co.Re.Di. ultima modifica: 2021-11-26T08:30:20+01:00 da Luigi De Ruggiero
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