Congresso Federnotai 2021

Tavola (quasi) rotonda per un nuovo modello deontologico e disciplinare

a cura di Maria Rosaria Lenti
e Beatrice Maria Ratti di Desio Levi

Nell’ambito del Congresso Federnotai 2021 si è svolta una tavola rotonda sulle prospettive di riforma del sistema disciplinare moderata da Giuseppe Mattera, Vicepresidente di Federnotai.

Di questo dibattito riteniamo utile lasciare una sintetica traccia.

Introducendo i lavori Mattera ha ricordato come nel 2007 sia stato sostituito il sistema disciplinare, pur in assenza di una riforma radicale.

Sono ancora troppe le sanzioni formali, mentre sarebbe opportuno attribuire una maggiore rilevanza alla condotta. Ciò anche sulla base del rilievo da parte della Corte dei Conti in relazione all’attività degli Archivi e al riscontro di una drastica riduzione della violazione di cui all’art. 28 della legge notarile (da 1.400 casi a poche decine).

Viene evidenziato come alcune norme formali siano anacronistiche. Per esempio, la nullità per effetto della mancanza dell’indicazione del Comune nell’atto non ha più senso in relazione alla competenza regionale.

La Riforma della deontologia deve tenere presente, tuttavia, che “sono cambiate le foglie ma devono essere mantenute le radici”. Per una buona riforma non si può prescindere dall’affidabilità della categoria e dalla tutela degli interessi pubblici e privati.


Il Professor Vito Tenore, Presidente di Sezione della Corte dei Conti, Sezione Lombardia, si è dedicato ad una rassegna dei princìpi fondanti ogni sistema disciplinare, sulla base di una analisi “comparata” dei vari sistemi disciplinari (militare, quello dei poliziotti, ecclesiastico).

Per riformare l’azione disciplinare è necessario partire dai princìpi base del procedimento amministrativo. Tra i principi base annovera:

  • l’obbligatorietà dell’azione disciplinare. L’art. 153, comma 2, della legge notarile dispone che il procedimento è promosso senza indugio. E’ promosso significa che deve essere promosso. Sottolinea la differenza con l’impiego privato, in cui è discrezionale attivare l’azione disciplinare;
  • la proporzionalità: è necessario valutare le condotte con attenzione. Viene sottolineata l’importanza della conversione della sanzione nell’ipotesi di sanzione sproporzionata. La Corte Costituzionale è intervenuta tre volte per dichiarare incostituzionali alcuni automatismi punitivi correlati a precedenti condanne penali. L’art. 147, comma 2, della legge notarile, tuttavia, non è stato dichiarato incostituzionale. La norma prevede la destituzione automatica per recidiva, ove il Notaio sia stato condannato per due volte alla sospensione. L’automatismo previsto, in questa ipotesi, è giustificato dalla gravità della condotta;
  • principio di parità di trattamento: nonostante la competenza regionale, la omogeneità di valutazione è necessaria. Gli organi disciplinari devono attenersi agli stessi parametri. È auspicabile creare dei repertori che raccolgano dei precedenti giurisprudenziali;
  • tempestività: l’art. 153 l.n. recita: “senza indugio”. Per un procedimento celere occorrerebbe rendere il più possibile i termini perentori e non meramente ordinatori;
  • principio del contraddittorio: corollario del diritto di difesa. La legge 241/1990, che ha riformato il procedimento amministrativo, è improntata sul principio del contraddittorio. La commissione per la riforma del procedimento amministrativo si ispirò al procedimento disciplinare. Il Notaio soggetto ad azione disciplinare deve essere avvisato, deve avere il diritto di accedere agli atti, di essere sentito e di nominare un difensore;
  • nemo tenetur contra se detegere: riassunto con il “diritto di tacere”. Ciò comporta la necessità di contemperare il principio di collaborazione con il diritto di tacere.

Giuseppe Celeste propone di superare la forte crisi di identità di cui la categoria è affetta, ricostruendo un sistema per una nuova identità.

Nell’elaborazione della riforma della legge notarile, che richiede una interazione tra legislatore e AGCM, è fondamentale partire dalla sussidiarietà orizzontale del notariato (Pubblico Ufficiale da un lato e libero professionista dall’altro), rispettare il  principio di legalità e il principio di tassatività degli illeciti disciplinari, introdurre delle regole tariffarie volte ad evitare la svendita della prestazione e assicurare una coerenza tra sistema disciplinare e valori che si vogliono rinforzare.

L’auspicata coerenza non può prescindere dall’eliminazione delle nullità formali. La nullità ha senso solo se l’atto notarile si estrinseca in una volontà diversa e contraria rispetto a quella delle parti. Le nullità formali non tutelano alcun interesse generale. In aggiunta, le nullità formali sono valutate a prescindere dalle nullità rilevate in sede civile.  Questa discrasia si elimina solo con l’irrilevanza della nullità in sede disciplinare.

Celeste invita, infine, ad una lettura costituzionalmente orientata del decoro, inteso come lealtà istituzionale, del prestigio, inteso come immagine della categoria, indipendenza, terzietà e fiducia del cliente.


Luigi De Ruggiero, Magistrato ed ex Presidente Co.Re.Di Lombardia, elogia l’efficacia del sistema imperniato sulle  Commissioni Regionali di  Disciplina. In particolare, la composizione mista delle Co.Re.Di rende effettivo il sistema disciplinare. Ci fornisce l’esempio di interventi cautelari che, con riferimento alla Co.Re.Di Lombardia, hanno salvato nel tempo situazioni destinate al tracollo.

De Ruggiero suggerisce una maggiore pubblicità di questa forma di garanzia data (indirettamente) dal sistema disciplinare, al fine di ottenere maggiore fiducia nella categoria da parte del cittadino.

Il Magistrato passa in rassegna alcune proposte concrete per migliorare il sistema disciplinare.

Tra le varie proposte vi è quella dell’utilizzo dei Notai pensionati come commissari (fino a un limite massimo di età).

Anche il controllo sull’archiviazione degli esposti da parte dei Consigli Notarili andrebbe effettuato, secondo De Ruggiero, da un organo “terzo“, quale, le Co.Re.Di. e sarebbe utile rendere fruibili gli archivi che ne raccolgono le decisioni.

Come noto, la legittimazione alla richiesta di apertura del procedimento disciplinare a carico di un Notaio compete sempre al Consiglio notarile e al pubblico ministero per la valutazione della condotta sotto il profilo deontologico, mentre spetta al Capo dell’Archivio notarile limitatamente alle infrazioni rilevate durante le ispezioni o nel caso degli altri controlli demandati dalla legge. Per un’estensione dell’iniziativa disciplinare in capo all’Archivio ad ampio spettro è necessaria e auspicabile una riforma.

Conclude il Giudice, considerate le peculiarità del Notaio quale Pubblico Ufficiale e garante dell’interesse pubblico, che l’impianto disciplinare non può rimanere meramente “corporativo”, occorrendo un organo terzo rispetto ai Consigli.

Si concentra sulle sanzioni, ritenute spesso “eccessive” con necessità di ricalibrarle, con particolare riferimento all’art. 135, ultimo comma, della legge notarile in materia di continuazione. Propone l’esecutività immediata per le pene pecuniarie e invita a prendere decisioni definitive sulla sospensione.

Infine auspica che, in sede di riforma, si intervenga per prevedere che le spese del procedimento possano essere messe a carico del soccombente.


A questo punto prende la parola il notaio Mario Marino, Coordinatore della Commissione Deontologia CNN, il quale ripercorre le tappe dell’evoluzione normativa della legittimazione all’esercizio dei poteri ispettivi e dell’azione disciplinare.

A seguito dell’estensione della competenza territoriale notarile dal territorio del distretto di appartenenza al territorio regionale o della Corte d’Appello nel cui distretto è ubicata la sede, anche l’art. 153 della legge notarile è stato modificato, ampliando il novero dei soggetti legittimati ad esercitare la potestà disciplinare e, dunque, prevedendo che l’iniziativa del procedimento disciplinare spetti non solo al Presidente del Consiglio Notarile di appartenenza del notaio, ma anche al Presidente del Consiglio del luogo in cui l’illecito è stato commesso.

Marino ricorda come, però, la riforma dell’art.153 non sia stata accompagnata da un coerente adeguamento dell’art. 93 bis della legge notarile sulla titolarità dei poteri ispettivi e rammenta come, al fine di “sanare” tale difetto di coordinamento, sia stato fondamentale l’orientamento interpretativo dalla Commissione Deontologia (la cui elaborazione è nella risposta a Quesito “Competenza (concorrente dei CND) all’esercizio dell’azione disciplinare e relativi poteri istruttori”- numero 12 del 21 Settembre 2015 n.d.r.), secondo cui, per ragioni di coerenza ed economicità, non può non riconoscersi la titolarità del potere ispettivo a tutti i soggetti legittimati all’esercizio del potere disciplinare e, quindi, anche al Presidente del Consiglio nel cui distretto è stato commesso l’illecito.

Marino sottolinea la difficoltà, in alcuni casi, per la natura e le modalità dell’azione, di individuare il Consiglio notarile legittimato all’esercizio dell’azione disciplinare, anche a fronte delle diverse interpretazioni delle Co.re.di. e della Commissione Deontologia.

Ne è un esempio la valutazione della legittimazione in caso di violazione dell’art. 26 della legge notarile sull’assistenza alla sede.

Nelle pronunce dell’anno 2017, le CO.RE.DI. Triveneto, Puglia, Marche e Umbria hanno operato una distinzione tra la violazione dell’obbligo di assistenza alla sede dovuta a totale omissione dell’attività notarile, e la violazione dell’assistenza alla sede dovuta allo svolgimento dell’attività notarile presso altro distretto, ritenendo che, nel primo caso, unico legittimato all’esercizio dell’azione disciplinare fosse il Presidente del Consiglio di appartenenza del notaio, mentre, nel secondo caso, fosse legittimato il Presidente del Consiglio del locus commissi delicti.

La Commissione Deontologia, invece, alla luce della funzione “pubblicistica” dell’art. 26, é stata di diverso avviso, ritenendo che, in entrambe le ipotesi, unico legittimato all’esercizio dell’azione disciplinare fosse il Presidente del Consiglio di appartenenza del notaio.

Difatti la ratio dell’art. 26 non è quella di dirimere i conflitti tra notai, non essendo ravvisabile alcuno scopo anticoncorrenziale, ma è quella pubblicistica di garantire al cittadino la presenza del notaio sul territorio.


Ignazio Leotta, Componente della Commissione Deontologia CNN mette in evidenza l’esigenza di modificare il sistema sanzionatorio, in un’ottica di maggiore rigore e alla luce del principio di proporzionalità tra sanzione e natura e tipologia di illecito commesso. Molte, infatti, sono le sanzioni previste nella legge, che appaiono irrisorie e troppo lievi rispetto alla violazione, come la mera sanzione pecuniaria (da 30 euro a 240 euro) prevista in caso di mancata assistenza alla sede, di cui all’art. 26 della legge notarile.

Leotta infine propone di introdurre la figura del “patteggiamento”, una sorta di “accordo” tra il notaio “trasgressore” e il Consiglio, approvato dalla Co.re.di. e confermato dalla Procura della Repubblica. Il patteggiamento permetterebbe di evitare il dispendio di energie e risorse richieste dal procedimento disciplinare ad ogni figura e organismo coinvolto (al notaio, nella sua difesa, al Consiglio e alla Co.re.di., nella fase di istruttoria e di valutazione), nelle ipotesi meno gravi o quando il procedimento appare inutile, come nel caso in cui l’errore è evidente, accertato documentalmente e confermato dallo stesso notaio oppure quando la mancanza è solo formale e non compromette il decoro e l’integrità del notaio.


L’avvocato Anselmo Barone, Componente della Commissione Deontologia CNN, definisce lo squilibrio tra sanzione e illecito come “strabismo del sistema sanzionatorio”.

Si tratta di uno squilibrio, che annulla lo scopo del sistema disciplinare di garantire l’esercizio della funzione pubblica, e che viene accentuato dal frequente “automatismo” delle circostanze attenuanti, di cui all’art. 144 della legge notarile, di fronte a illeciti che richiederebbero maggior rigore e sanzioni maggiormente afflittive.

Barone ritiene che la ricerca della soluzione allo “strabismo” sia complessa perché è delicata la combinazione “pubblica funzione-libera concorrenza”: tenere insieme il connotato dell’attività libero-professionale, configurabile come attività d’impresa soggetta alle regole della concorrenza, e l’ineliminabile funzione pubblica, essenziale e ontologicamente connessa al notaio, è sempre più difficile e la difficoltà è accentuata dall’intervento sempre più pervasivo dell’AGCM.

Una riforma del sistema deontologico-disciplinare, improntata sui principi della professionalità, dell’indipendenza e dell’imparzialità del notaio, potrebbe scontrarsi con una diversa visione dell’AGCM, più “spinta” sui profili libero professionali e para-imprenditoriali e poco sensibile alla connotazione pubblicistica del notaio.


Il notaio Valentina Crescimanno, Segretario Federnotai, propone l’introduzione di regole precise per punire determinate condotte dei notai sui social network, i quali spesso si abbandonano a critiche verso altri colleghi con toni offensivi, denigratori, lesivi della dignità e del decoro del notaio e dell’intera categoria.

L’art. 147 lettera a) della legge notarile vieta al notaio di compromettere, con la sua condotta, la dignità, la reputazione e il prestigio della classe notarile e detta regola è applicabile sui social network e anche nei cosiddetti “gruppi chiusi”.

Il ruolo del notaio si modernizza, ma il social network non è da considerarsi “zona franca”, in cui non vigono il rispetto di doveri comportamentali, i limiti e le regole nell’esercizio del diritto di critica.

Crescimanno auspica quindi l’elaborazione di norme precise di utilizzo dei social, violate le quali la condotta possa essere considerata un illecito disciplinare.


Conclude il notaio Sara Bono, Presidente Federnotai Liguria, la quale sottolinea la vacuità e la genericità della formulazione dell’art.147 della legge notarile, che prevede un ampio spettro di sanzioni, per ipotesi estremamente diverse.

L’incertezza del sistema sanzionatorio dipende anche dalla mancanza di definizioni di alcune nozioni chiave dell’art. 147 della legge notarile.

Un esempio è offerto dalla lettera a) dell’art. 147 della legge notarile, che non definisce i parametri della condotta lesiva della reputazione del notaio e del prestigio della classe notarile.

Può essere considerato tale l’utilizzo improprio dei social network, esibendo “riccanza”, o mostrandosi in abiti succinti, in feste sopra le righe? Oppure è tale soltanto la condotta di chi evade le imposte, di chi trattiene i documenti delle parti fino al pagamento, di chi adempie in ritardo, di chi lavora al posto del notaio sospeso?

Analogamente la lettera b) dell’art. 147 della legge notarile disciplina la violazione delle norme deontologiche, ma le norme deontologiche sono tante e spesso ricche di riferimenti alla vita privata e a concetti difficilmente definibili, quali la solidarietà, il decoro, il prestigio, la sobrietà.

L’imprecisione definitoria mette in difficoltà i Consigli Notarili, che non hanno parametri di riferimento chiari, che devono basarsi su precedenti non sempre univoci, che devono costruire l’impianto accusatorio e rintracciare delle prove, affrontando costi alti e, spesso, nella prospettiva dell’irrogazione al notaio trasgressore di sanzioni irrisorie.

Una riforma del sistema disciplinare dovrebbe quindi contemplare una definizione tassativa degli illeciti e delle sanzioni, per permettere ai Consigli un’attività più certa, più semplice e più sicura.


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