Brexit e reciprocità: cosa cambia?

Nel sito internet del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione internazionale – www.esteri.it – a proposito del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord alla data del 26 gennaio 2021 ancora risulta quanto segue:

INFORMAZIONI GENERALI

I cittadini del Regno Unito, in base al Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 e all’accordo di recesso del Regno Unito dall”UE (che prevede la continuativa applicazione del diritto UE nel Regno Unito fino al 31.12.2020, salvo per quanto diversamente previsto all’accordo stesso), sono parificati ai cittadini italiani e, dunque, dispensati dalla verifica della condizione di reciprocità”.

Nessun aggiornamento sugli effetti dell’avvenuto decorso del termine del 31 dicembre 2020 e della firma degli accordi internazionali tra l’Unione Europea e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 31 dicembre 2020 L444, 63° anno, la cui sottoscrizione è avvenuta il 24 dicembre 2020.

Si tratta di quasi 1.500 pagine con le quali tra l’Unione Europea e l’ex Stato membro, ora Stato terzo, venuta meno la libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali prevista dai Trattati, si regolano i rapporti per gli scambi commerciali e la cooperazione su ambiti molto vasti inclusi la sicurezza dei cittadini e un accordo orizzontale in materia di governance.

Il processo non è ancora concluso e l’entrata in vigore di quanto sopra è attualmente provvisoria, sebbene sia improbabile un ritorno al passato. Infatti, a fronte dell’approvazione da parte del Parlamento del Regno Unito avvenuta il 30 dicembre 2020, della firma da parte del Consiglio Europeo, della Commissione Europea e, a monte, della validazione dell’accordo da parte degli Stati membri, manca ancora il formale passaggio nel Parlamento UE e il successivo ulteriore passaggio al Consiglio dell’Unione Europea.

Tema attuale diviene valutare come cittadini e soggetti giuridici del Regno Unito possano operare in Italia o, mutuando le parole dell’art. 16 delle Preleggi, poter godere dei diritti civili, a quali condizioni o in che limiti.

L’interrogativo al quale dare una risposta, in attesa di quella ufficiale e vincolante dello Stato italiano attraverso il Ministero degli Affari esteri[1] è: la posizione di Stato terzo del Regno Unito implica un ritorno all’applicazione del principio di reciprocità oppure no? E, in caso di risposta positiva, vi sono elementi per sostenere la sussistenza della reciprocità?

Dal citato sito internet del Ministero, si riporta quasi letteralmente, il quadro normativo e la prassi:

Ai sensi dell’articolo 16 delle “Disposizioni sulla legge in generale”, contenute nel Regio Decreto n. 262 del 16 marzo 1942, “Lo straniero è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino a condizione di reciprocità e salve le disposizioni contenute in leggi speciali. Questa disposizione vale anche per le persone giuridiche straniere”.

La normativa di riferimento riguardante il godimento dei diritti civili da parte dei cittadini stranieri è oggi essenzialmente costituita dal D. Lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (T.U. delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e dal relativo regolamento di attuazione (d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394). Da essa si possono ricavare i casi in cui non è necessario verificare la condizione di reciprocità.

Infatti, sono parificati ai cittadini italiani e, dunque, dispensati dalla verifica della condizione di reciprocità,

  • i cittadini (persone fisiche o giuridiche) degli Stati membri dell’UE e i cittadini dei Paesi SEE (Islanda, Liechtenstein e Norvegia);
  • i cittadini extracomunitari che soggiornino in territorio italiano e siano titolari della carta di soggiorno o di un regolare permesso di soggiorno rilasciato per motivi di lavoro subordinato, di lavoro autonomo, per l’esercizio di un’impresa individuale, per motivi di famiglia, per motivi umanitari e per motivi di studio;
  • gli apolidi residenti in Italia da almeno 3 anni;
  • i rifugiati residenti da almeno 3 anni.

Inoltre agli stranieri, comunque presenti alla frontiera o nel territorio dello Stato, sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dal diritto internazionale generale[2].

Sempre dal sito del Ministero risulta che

“Secondo interpretazione costante, si ritiene che l’accertamento della condizione di reciprocità non vada effettuato per i cittadini di quei Paesi con i quali l’Italia ha concluso Accordi bilaterali in materia di promozione e protezione degli investimenti (Bilateral Investment Treaties, o BITs). In tal caso, infatti, il provvedimento di ratifica ed esecuzione dell’Accordo assume carattere di “lex specialis” rispetto alla previsione generale dell’art. 16 delle Preleggi e si ritiene esistente la condizione di reciprocità relativamente alle materie disciplinate. Analoghe considerazioni possono essere applicate al caso in cui tra l’Unione Europea e un paese terzo sia in vigore un accordo in materia di promozione e protezione degli investimenti ovvero un accordo che contenga previsioni relative a tale fattispecie.”. Il che, del resto, è connesso al sistema della gerarchia delle fonti e dei rapporti del nostro diritto con quello UE. Sul punto si può rinviare alla lettura degli articoli 205, 206 e 207 nonché 216, 217 e 218 del Trattato sul Funzionamento dell’UE[3]. In virtù del c.d. primato del diritto eurounitario e dei principi posti nei Trattati Ue e della nostra Costituzione “qualsiasi concreta applicazione del principio di reciprocità dovrà essere intesa alla luce degli obblighi assunti dall’Italia in base ad intese bilaterali o multilaterali (inclusi gli accordi conclusi dall’UE) che coinvolgano lo Stato nei confronti del quale si deve operare la verifica di reciprocità ai sensi dell’articolo 16”.

E, ancora, per Investimento “si intende, indipendentemente dalla forma giuridica prescelta e dall’ordinamento giuridico di riferimento, ogni bene investito da investitori di una parte contraente nel territorio dell’altra, in conformità alle leggi e ai regolamenti di quest’ultima.

Tra le ipotesi più comuni di investimento figurano: diritti di proprietà su beni immobili, mobili ed altri diritti reali; crediti monetari ed altre prestazioni a titolo oneroso derivanti da contratti; acquisizione di imprese esistenti o di quote di esse; creazione di imprese nuove; diritti d’autore e di proprietà industriale; concessioni di legge, come quelle di esplorazione, estrazione e sfruttamento di risorse naturali”.

I principi, regole e affermazioni sopra riportate e che rispecchiano anche, in linea di massima e con gli ovvi distinguo ed eccezioni, le posizioni di dottrina e giurisprudenza, costituiscono il quadro nel quale collocare la risposta agli interrogativi sopra posti.

La portata e vastità dei citati Accordi tra EU e UK, che mirano a salvaguardare, almeno in questa prima fase, le regole e principi propri soprattutto dell’EU, l’aquis communautaire, e coprono ambiti ampi ed eterogenei delle attività economiche in misura difficilmente paragonabile a precedenti intese con Stati terzi firmati dall’EU o anche solo dall’Italia, inducono a ritenere plausibile ricondurli alla fattispecie di deroga all’applicazione del principio di reciprocità.

E a conferma dell’eccezionalità delle relazioni tra EU e UK, al paragrafo 16 della DECISIONE (UE) 2020/2252 DEL CONSIGLIO del 29 dicembre 2020 relativa alla firma, a nome dell’Unione, e all’applicazione a titolo provvisorio dell’accordo sugli scambi e la cooperazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da una parte, e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, dall’altra, e dell’accordo tra l’Unione europea e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sulle procedure di sicurezza per lo scambio e la protezione di informazioni classificate si legge “Trattandosi di un paese che ha receduto dall’Unione, il Regno Unito si trova in una situazione diversa ed eccezionale in relazione all’Unione rispetto ad altri paesi terzi con cui l’Unione ha negoziato e concluso accordi. A norma dell’accordo di recesso, durante il periodo di transizione il diritto dell’Unione si applica al Regno Unito e nel Regno Unito e, al termine di tale periodo, la base della cooperazione con gli Stati membri dell’Unione è quindi a un livello molto elevato, in particolare nei settori del mercato interno e della politica comune della pesca e nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.”. Inoltre, nel Preambolo dell’ACCORDO suindicato, una molteplicità di desiderata o considerazioni conferma una portata che travalica l’ambito meramente commerciale o economico dell’Accordo stesso. A mero titolo esemplificativo si riportano qui di seguito alcuni periodi[4]:

“CONVINTI dei benefici di un contesto commerciale prevedibile che promuova tra di loro il commercio e gli investimenti e impedisca distorsioni degli scambi e vantaggi competitivi sleali, in modo da favorire uno sviluppo sostenibile in termini economici, sociali e ambientali,”

“DESIDERANDO contribuire con il presente accordo al benessere dei consumatori con politiche che assicurino un livello elevato di tutela dei consumatori e di benessere economico, e incoraggiando la cooperazione tra le pertinenti autorità,”

“RICONOSCENDO l’importanza del coordinamento dei diritti di sicurezza sociale di cui godono le persone che si spostano tra le parti per lavorare, soggiornare o risiedere, come dei diritti di cui godono i loro familiari e superstiti”.

Un esame, superficiale sì ma più in dettaglio, del contenuto dell’accordo evidenzia che in esso ci si occupa, tra l’altro, Commercio, trasporti, pesca e altri accordi. E sinteticamente

a) si affermano i principi

– dell’applicazione, a investitori e imprese che intendano stabilire o esercitare un’attività d’impresa nel territorio della controparte, di un trattamento non meno favorevole di quello accordato in situazioni analoghe ai propri investitori e alle proprie imprese (art. SERVIN.2.3 – Trattamento nazionale)

e

– del Trattamento della nazione più favorita, cioè di poter invocare qualunque altro trattamento di maggior favore accordato in situazioni analoghe agli investitori di Paesi terzi (art. SERVIN.2.4).

b) si forniscono, ai fini di individuare i soggetti coinvolti, le nozioni di

– “investitori di una parte”, cioè, “una persona fisica o giuridica di una parte che intende stabilire, sta stabilendo o ha stabilito, in conformità della lettera h), un’impresa nel territorio dell’altra parte” (articolo SERVIN.1.2, lett. j),

– “impresa disciplinata”, cioè “l’impresa situata nel territorio di una parte, stabilita a norma della lettera h) da un investitore dell’altra parte nel rispetto del diritto applicabile, esistente alla data di entrata in vigore del presente accordo o stabilita successivamente” (articolo SERVIN.1.2, lett. d);

– “stabilimento” cioè “la costituzione o l’acquisizione di una persona giuridica, anche attraverso partecipazione al capitale, o l’apertura di una succursale o di un ufficio di rappresentanza nel territorio di una parte al fine di allacciare o mantenere legami economici durevoli”.

Infine sufficientemente ampia è la tipologia d’investimenti considerati spaziandosi dalla costituzione di una società ex novo all’ingresso in essa a vario titolo e in diverse forme (acquisto partecipazioni o aumenti di capitale), all’apertura di succursali alle operazioni immobiliari.

Piuttosto l’apparente peculiarità degli Accordi in discorso è data da un preciso profilo: l’investitore svolge attività economiche nel territorio di una delle parti “al fine di allacciare o mantenere legami economici durevoli”.

Quanto da ultimo indicato, potrebbe limitare la portata degli Accordi nell’ottica di disapplicare l’art. 16 delle Preleggi. Infatti, negli altri “Accordi bilaterali conclusi dall’Italia in materia di promozione e protezione degli investimenti, nei quali per “investitore” si intende generalmente qualsiasi persona fisica o giuridica di una Parte contraente che effettui genericamente investimenti nel territorio dell’altra Parte contraente[5]; nel nostro caso si “definisce in maniera più specifica la nozione di investitori riferendola a soggetti che svolgono o intendono svolgere (…) attività economiche nel territorio di una delle parti «al fine di allacciare o mantenere legami economici durevoli»”.

Una nozione o una definizione più ristretta che potrebbe, apparentemente, lasciar fuori dalla deroga alla necessità di verifica della reciprocità i casi, ricorrenti nella prassi notarile, dei cittadini UK che, per turismo e finalità meramente personali, acquistano immobili in Italia. In altre parole e a titolo di esempio, mentre si può prescindere da ogni verifica sulla condizione di reciprocità per l’acquisto di quote sociali di un’impresa costituita e con sede in Italia e di un immobile da destinare a magazzino merci della società inglese, la verifica andrebbe fatta nel caso del pensionato inglese che comprasse la villa in Toscana.

Tuttavia alle sopra indicate considerazioni e in questa prospettiva diretta a esaminare le clausole degli Accordi sottoscritti all’ultimo istante per evitare il no deal e valutarli per derogare in modo estensivo alla verifica della reciprocità, si collocano, ad avviso di chi scrive, ulteriori riflessioni[6].

In primo luogo viene in rilievo la previsione dell’Articolo DIGIT.10 – Stipula di contratti per via elettronica.

In esso si precisa che:

1) Ciascuna parte provvede affinché́ i contratti possano essere stipulati per via elettronica e la propria legislazione non ponga in essere ostacoli all’uso di contratti elettronici né li privi di efficacia e validità̀ giuridica per il solo fatto che siano stati stipulati per via elettronica.”. E, al paragrafo 2.,“Il paragrafo 1 non si applica a:

omissis

(d) servizi di notai o di professioni equivalenti che comportano un nesso diretto e specifico con l’esercizio dei pubblici poteri;

(e) contratti che richiedono la presenza di testimoni;

(f) contratti che stabiliscono o trasferiscono diritti relativi a beni immobili;

(g) contratti che richiedono per legge l’intervento di organi giurisdizionali, pubblici poteri o professioni che esercitano pubblici poteri;

(h) contratti di fideiussione o di garanzia prestate da persone che agiscono a fini che esulano dalle loro attività̀ commerciali, imprenditoriali o professionali; o

(i) contratti disciplinati dal diritto di famiglia o di successione”.

Una tale previsione evidenzierebbe, indirettamente, che le Parti hanno ben presente ambiti di competenza notarile anche nel settore extra commerciale come il diritto di famiglia o delle successioni.

In secondo luogo assume rilievo l’articolo SERVIN.2.7 – Misure non conformi ed eccezioni che disciplina deroghe ai principi citati di trattamento nazionale e di trattamento della nazione più favorita e della libertà di accesso al mercato e lascia facoltà agli Stati di regolarle sulla base delle indicazioni previste negli Allegati SERVIN-1 e SERVIN-2. In queste misure è incluso il settore immobiliare per limitazioni agli acquisti immobiliari da parte di stranieri o autorizzazioni o, ancora, limiti quantitativi o qualitativi dell’acquisto e la verifica della condizione di reciprocità. “Tuttavia, tra le norme elencate nei due allegati SERVIN-1 e SERVIN-2 non è riportato, per l’Italia, l’art. 16 delle preleggi, dal che si dovrebbe presumere la prevalenza, rispetto a tale norma, dei principi sanciti dall’accordo e, in particolare, dagli artt. SERVIN.2.2, SERVIN.2.3 e SERVIN.2.4[7].

Peraltro, pur volendo ridimensionare la portata di tali Accordi e la loro forza anche di tipo storico, politico e sociale che ben s’inserisce nel diffuso orientamento diretto a ritenere eccezionale o residuale il principio di reciprocità[8] e, così, concludere per una disapplicazione del detto principio, gli effetti della Brexit sull’attività notarile dovrebbero, almeno per ora, reputarsi relativi. S’intende dire che, nel contesto giuridico attuale e in armonia con le posizioni preferibili e maggioritarie sulle modalità di verifica della reciprocità[9], almeno in questi mesi negli ambiti tipici dell’attività notarile (acquisti immobiliari in primis e, in genere, atti negoziali di non investitori) non pare si possa negare la sussistenza della condizione di reciprocità. Non risultano divieti per i cittadini italiani in UK o sopravvenute limitazioni o privazioni di capacità o di legittimazione o di diritti in ambito privatistico ai nostri connazionali che abbiano ivi fatto acquisti che possano far concludere per (un venire meno o) un’assenza di reciprocità.

Una conferma indiretta[10] si ricaverebbe dai citati principi del Trattamento nazionale e del Trattamento della nazione più favorita sopra indicati: essi sarebbero conferma che vi è una generica possibilità per gli italiani di godere in UK dei diritti civili, secondo la formula dell’art. 16 delle Preleggi.

Le sopra riportate conclusioni, che consentirebbero ai soggetti del Regno Unito di operare sostanzialmente con la medesima serenità dei giorni pre Brexit, non devono far dimenticare la necessità per il Notaio di un controllo fino al 31 dicembre 2020 non rilevante, di fatto, ma teoricamente vigente per le norme sulla circolazione dei cittadini UE e dei permessi di soggiorno a essi relativi. L’ingresso, il soggiorno e la circolazione dei cittadini provenienti dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sono regolati anche dai citati Accordi e non coincidono con quanto riconosciuto ai cittadini UE[11]. Il notaio è, quindi, tenuto a verificare la regolare presenza in Italia del cittadino di detto Paese in modo simile a quanto richiesto per gli altri cittadini extra UE, fermo restando che una presenza irregolare in Italia non inficia la validità dell’atto stipulato o la capacità giuridica o di agire per il soggetto, come meglio precisato in altra sede[12].


Note

[1] Infatti competente a fornire i dati relativi alla verifica della reciprocità è esclusivamente il Ministero degli Affari Esteri ai sensi dell’art. 1, primo comma, d.P.R. 31 agosto 1999 n. 394. Ciò implica che le considerazioni del testo potrebbero esser disattese dal Ministero nell’esercizio delle prerogative di legge e prevalere sul piano legale.

[2] Si precisa che vi sono anche altre eccezioni oltre a quelle nel testo e qui solo, a titolo esemplificativo, menzionate rinviandosi ai documenti della prassi amministrativa e agli studi del Consiglio Nazionale del Notariato: è il caso dell’acquisto di autoveicoli che, quale esercizio della libertà di circolazione delle persone, parte delle libertà fondamentali, è stato qualificato ipotesi nella quale si prescinde dalla verifica della condizione di reciprocità. Sul tema della reciprocità, di recente, BOGGIALI, Studio Internazionale n. 8-2020/A, La reciprocità nell’attività notarile, in CNN Notizie del 27 aprile 2020). Per una più ampia trattazione e condivisibile ricostruzione della ratio, BARALIS, La condizione di reciprocità̀, in AA.VV., La condizione di reciprocità̀. La riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato. Aspetti di interesse notarile, in Quaderni del Notariato, n. 20, Milano, 2001. Si v. anche CALÒ, Il principio di reciprocità, Milano, 1994 e dello stesso autore, Nuova disciplina della condizione dello straniero, Milano, 2000.

[3] Dal sito www.eur-lex.europa.eu si legge: quale è lo scopo di questi articoli? Gli articoli stabiliscono i poteri giuridici dell’UE per negoziare e concludere accordi internazionali e le competenze, che siano esse esclusive o condivise, per concludere tali accordi. Gli accordi internazionali con paesi terzi o con organizzazioni internazionali sono parte integrante del diritto dell’UE. Secondo alcune sentenze della CGUE, possono avere un effetto diretto e la loro forza giuridica è superiore al diritto derivato, che pertanto deve attenervisi. Sono trattati che si fondano sul diritto internazionale pubblico e producono diritti e doveri per le parti contraenti. Inoltre, l’Articolo 207 del TFUE disciplina la politica commerciale dell’UE — una competenza esterna chiave dell’UE e un elemento centrale delle sue relazioni con il resto del mondo.

[4] Le sottolineature sono state eseguite dell’autore.

[5] Così BOGGIALI, “Brexit: il nuovo accordo sugli scambi commerciali e la cooperazione”, bozza dattiloscritta gentilmente messa a disposizione dall’Autrice.

[6]Valore simbolico coerente con le affermazioni del testo assumono le dichiarazioni dell’Ambasciatore del Regno Unito in Italia, Jill Morris, presso le Commissioni riunite, Affari Esteri e Politiche Ue, della Camera dei Deputati, in merito all’Indagine conoscitiva sui negoziati relativi alla Brexit e sul relativo impatto per l’Italia; al seguente link è possibile ascoltarle.

[7] Cosi, Boggiali, cit.

[8] Seppur minoritarie, almeno a quanto consta, vi sono state posizioni che lo considerano tacitamente abrogato, sul punto si rinvia a BARALIS, La condizione di reciprocità, cit., pag. 16.

[9] Utili e da rileggere a tal fine le parole di Baralis, La condizione di reciprocità, cit., pag. 39 e ss., circa l’esatta modalità di accertare la sussistenza della stessa.

[10] E armonica con la “reciprocità generica”, intesa come somiglianza tra le discipline, citata da Baralis nella pagine indicate alla nota precedente.

[11] Per esempio Capo 4 – Ingresso e soggiorno temporaneo di persone fisiche per motivi professionali – Articolo SERVIN.4.1 – Ambito di applicazione e definizioni, TITOLO II – VISTI PER SOGGIORNI DI BREVE DURATA Articolo VSTV.1 – Visti per soggiorni di breve durata e ALLEGATO SERVIN-5: CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE FISICHE.

[12] Sia consentito rinviare a LIOTTA, “INTERVENTO DELLO STRANIERO IN ATTO E VERIFICHE DEL NOTAIO (sintesi schematica dell’intervento), pag. 62, in FederNotizie – Quaderno n. 20 – “Stranieri, regolarità del soggiorno e attività notarile” – Allegato al n. 2 – marzo 2011. Ulteriori riflessioni su questi ultimi profili e sul principio di reciprocità in MOLINARI, Attività notarile, capacità e diritti dello straniero”, in Federnotizie – Quaderno n. 20, cit., pag. 45 e ss.

 

Brexit e reciprocità: cosa cambia? ultima modifica: 2021-01-27T08:30:30+01:00 da Giovanni Liotta
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